ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО
ПАРЛАМЕНТАРИЗМА

 
Необходимость корректировки Конституции Российской

Усиление контрольной функции парламента

Двухпалатный парламент — необходимый атрибут федеративного государства

Парламент как гарант суверенитета Российской Федерации

Необходимость совершенствования избирательного законодательства

Совершенствование путей осуществления кадровой политики и нормотворческой деятельности парламента

Парламент федеральный – парламент региональный

Парламент и другие органы власти, общественные организации

Прочитав этот раздел, вы сможете:

• выяснить, в каком направлении должны трансформироваться компетенция, место в системе органов государственной власти и принципы формирования палат российского парламента;
• узнать, почему необходимо усиление контрольной функции законодательных органов;
• понять, почему без полноценного парламента в стране не может быть полноценной демократии;
• получить представление о тенденциях взаимодействия федерального и регионального парламентов.

Начиная с 90-х гг. XX столетия, Россия сделала заметный шаг в становлении парламентаризма. Наряду с позитивными трендами, прошедшие годы выявили немало проблем в деятельности федеральных и региональных законодательных органов, решение которых в перспективе способно повысить эффективность российского законотворческого процесса.

Дальнейшее развитие парламентаризма связано, с одной стороны, с общегосударственными вопросами, а с другой — с внутренними ресурсами парламентской системы, сложившейся в России сегодня.

Необходимость корректировки
Конституции Российской

Общегосударственные аспекты развития парламентаризма во многом зависят от отражения этих вопросов в Конституции России.

Никакая конституционная реформа в любом из ее вариантов не сможет обойти проблему места и роли парламента в системе государственной власти. Это — лейтмотив всех предложений, касающихся поправок к Конституции. Основные из них сводятся к следующему. Фундаментальное направление в развитии российского парламентаризма — это законодательное оформление конституционного положения «Народ — суверен и источник власти». Сегодняшнее толкование этого положения носит явно ограниченный характер. Нельзя сводить суверенность народа только к праву один раз в несколько лет избирать законодательные органы и главу государства. Суверенитет народа — понятие, намного превосходящее это узкое толкование.

Одни специалисты выступают за радикальный пересмотр Конституции, другие—за внесение в Основной Закон определенных поправок и дополнений, третьи — за принятие необходимых федеральных конституционных законов.

Применительно к парламентаризму речь может идти о том, чтобы народ стал «содеятелем» (Н.К. Рерих) в законотворчестве. Как в древние времена, постановление «Совета четырехсот» или «Совета пятисот» не могло приобрести законодательной силы без утверждения городским собранием, так и ныне фундаментальные законы (о собственности, земле, государственном строе, правах и свободах человека и гражданина, Конституции и т.п.), возможно, стоит выносить на всенародное обсуждение и голосование. И только после вердикта народа такие законы могут обретать юридическую силу. Эта мысль активно обсуждается российскими юристами.

Процедуры эти, естественно, должны обеспечивать достоверность волеизъявления народа и доведения его до властей. Об этом приходится говорить особо, потому что практика выборов в Государственную Думу, Президента страны и губернаторов выявляет немало нарушений, за которые почти никто, к сожалению, не несет никакой ответственности.

Другое важное направление в совершенствовании российского парламентаризма – всестороннее законодательное урегулирование отношений органов законодательной и исполнительной власти, в первую очередь, между Президентом и парламентом. Основной путь урегулирования – расширение полномочий парламента. По ныне действующей Конституции у Президента полномочия практически не ограниченные. Некоторые статьи, вроде бы очерчивающие его полномочия, по существу перечеркиваются статьей об обязательности указов Президента на всей территории страны. Никаких ограничений действия этой статьи в Конституции не содержится.

Вместе с тем в решении вопроса о взаимодействии президентской и парламентской власти в нашей стране следует учитывать российскую многовековую традицию. С древнейших времен и до наших дней в России власть всегда была персонифицирована. Ее львиная доля сосредоточивалась в руках одного лица—великого князя, московского государя, царя, императора, генерального секретаря правящей партии. Должность Президента вполне логична в этой цепи. Нужно конституционное законодательство, которое, предоставляя Президенту широкие полномочия, уравновешивало бы его власть с другими ветвями и органами власти. И в Конституции, и в законодательстве (основываясь на мировом опыте) должны быть четко обозначены сами полномочия, временные и пространственные пределы их действия, порядок введения, действия и отмены указов Президента, гарантии и санкции деятельности Президента.

Усиление контрольной
функции парламента

Конституции большинства развитых стран мира наделяют свои парламенты контрольными функциями, когда деятельность органов исполнительной власти подотчетна и находится под повседневным вниманием парламента.

В нынешней российской Конституции контрольные полномочия парламента предусмотрены. Например, Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства (премьер-министра). Но текст Конституции по этому вопросу таков, что нуждается в специальной интерпретации: имеет ли право Президент предлагать три раза одну и ту же кандидатуру, или он обязан при очередном отклонении кандидатуры на пост премьера предлагать новую.

Контрольная функция парламента предполагает широкий круг полномочий — от утверждения кандидатуры на пост главы правительства, предложенного им состава министров до их отстранения от должностей в случаях неудовлетворительной работы. В ряде стран парламенты имеют право проводить независимое парламентское расследование, осуществлять запреты по тем или иным действиям исполнительных органов с вытекающими для них отсюда по-следствиями. Контрольные права парламентов подтверждаются соответствующими законными гарантиями и санкциями ответственности. В распоряжении парламентов находятся необходимые органы государственного контроля. Одним словом, контрольная функция парламентов за рубежом это живой, энергично работающий организм, направляемый парламентом. При наличии такой функции, подкрепленной организационно-правовым механизмом, парламент становится полноценной и полноправной ветвью государственной власти.

Чтобы парламентаризм в России на деле (опять же, исходя из опыта ведущих стран мира) стал организующим принципом государственного управления, необходимо введение контрольной функции Федерального Собрания. Парламент и по логике, и по существу обязан контролировать исполнение законов. Необходимо, в частности, чтобы реально действовали такие признанные во всем мире формы парламентского контроля, как подотчетность парламенту правительства, в целом органов исполнительной власти, парламентские расследования без ограничения вопросов.

Вызывает интерес тот факт, что в законодательных собраниях некоторых регионов России, в том числе в Государственной Думе Томской области, контрольная функция реализуется намного полнее, чем в Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации.

Двухпалатный парламент —
необходимый атрибут
федеративного государства

В России, как и практически во всех федеративных государствах мира и крупных по населению странах (исключение – Китайская Народная Республика), уже более 100 лет (начиная с 1906 г.) отдается предпочтение именно парламентской двухпалатности (Государственная Дума и Государственный Совет в Российской империи – двухпалатный Верховный Совет в советский период – Государственная Дума и Совет Федерации в конце ХХ – начале ХХI вв.).

В нашей стране необходимость сохранения и развития двухуровневой системы общенационального народного представительства объясняется разнообразными интересами многонационального и многоконфессионального народа, огромной территорией в Европе и Азии, на которой в момент принятия Конституции были размещены 89 субъектов Федерации, их обширными экономическими связями, природными и географическими особенностями. Наряду с Федеральным Собранием Российской Федерации двухпалатные парламенты действуют также в пяти субъектах Федерации.

Государственная Дума (нижняя палата) представляет интересы нации в целом; Совет Федерации (верхняя палата) – палата регионов. Диалог в парламенте – это диалог в обществе, что отражает и обеспечивает его демократическое развитие.

Парламент как гарант суверенитета
Российской Федерации

Важной составной частью конституционного строя является суверенитет Российской Федерации и ее субъектов. Преобладающим правовым «весом» обладает суверенитет России как единого государства. Суверенитет ее субъектов вытекает из суверенитета государства в целом, что закреплено в ныне действующей Конституции (ст. 4). Однако в Конституции содержатся положения и нормы, которые противоречат этой статье.

Речь идет о праве субъектов Федерации регулировать свои отношения с центром путем заключения двусторонних договоров, о предоставлении субъектам государственных полномочий во многих сферах и по многим вопросам. Это размывает целостность и единство государства, ведет к ослаблению государственного строя. Некоторые руководители республик, получивших по Федеративному Договору 1992 г. и Конституции статус государств, стремились установить с центром чуть ли не межгосударственные отношения.

Для судеб парламентаризма в России принципиальное значение имеет не только факт неправомерных притязаний субъектов на «межгосударственный» статус их отношений с центром, но и то, что этот договорной процесс идет вне рамок законодательной власти, действующего законодательства. Парламент фактически отстранен от этого процесса.

Вне законодательного органа вопросы, касающиеся единства, целостности, суверенности государства, решаться не могут, поэтому и в Конституции, и в конституционном законодательстве с необходимостью должны содержаться правовые положения и нормы, наделяющие парламент и правами, и ответственностью за состояние конституционного строя государства.

Необходимость совершенствования
избирательного законодательства

Перспективы развития российского парламентаризма напрямую связаны с необходимостью совершенствования избирательного законодательства. Парламент — представительный орган власти, и он должен выражать интересы подавляющего большинства народа, его основных слоев и социальных групп. Ныне действующие избирательные законы далеко не в полной мере способствуют реализации этого основополагающего принципа формирования представительной власти.

До недавнего времени выборы признавались действительными, если в них принимало участие не менее 25% от общего числа избирателей. При этом закон позволял считать выборы во втором туре состоявшимися, даже если на избирательный участок придет один избиратель и проголосует за одного из кандидатов в депутаты. Такие случаи маловероятны, но практика уже зафиксировала факты, когда многие кандидаты обретали мандат депутата Государственной Думы или губернатора, набрав менее 10% голосов от общего количества избирателей. Закон был изначально ориентирован на то, что представительная власть может быть представлена меньшинством народа. Эта норма была удобна для кандидатов на высокие государственные должности, но она крайне слабо отражала интересы народа. Интеллектуальный и культурный потенциал населения России достаточно высок. Очевидно, что необходимо такое законодательство о выборах, которое бы обеспечивало возможность и тем, кто не имеет «толстого кошелька», выдвигать кандидатуры из своей среды и добиваться их избрания в органы государственной власти.

В настоящее время серьезные дискуссии в обществе и в среде политиков и ученых-обществоведов вызывает целесообразность последних корректив избирательного законодательства, отменяющих порог явки на выборы представительных органов власти на всех уровнях.

Изменениям должны подвергнуться не только каналы, но и механизмы рекрутирования депутатов легислатур различных уровней. Конституция Российской Федерации определяет, что в Совет Федерации входят два представителя от каждого субъекта: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. За исключением первых двух лет верхняя палата Федерального Собрания не стала напрямую выборным органом. Ранее она состояла из избранных народом руководителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, а с 2001 г. вместо руководителей места в Совете Федерации заняли представители этих органов.

Еще античные мыслители Аристотель, Марк Туллий Цицерон, Тит Лукреций Кар, Тиберий и Гай Гракхи, Нума Помпилий и др. отстаивали положение о том, что народ должен быть допущен к власти.

Однако, по мнению политиков и аналитиков, оптимальный вариант формирования Совета Федерации еще не выработан. В большинстве случаев мнения сходятся на том, что России следует заимствовать опыт демократически развитых стран, где сенаторов народ избирает на прямых выборах. Просматривается также вариант, когда большинство членов Совета Федераций избирается, а часть – назначается президентом из числа руководителей органов государственной власти (министров, губернаторов), ученых, военных.

В ближайшей перспективе меняется принцип формирования Государственной Думы. В предыдущих четырех созывах депутаты избирались или в округах, или по спискам политических партий (225:225). Однако по инициативе Президента Российской Федерации смешанный принцип изменен, и в 2007 году избирательных округов уже не будет, а выборы депутатов Государственной Думы 5-го созыва пройдут исключительно по спискам политических партий. Такой опыт в некоторых странах, например, в Финляндии, существует. Однако все еще слабо развитая многопартийность, особенно в регионах, вызывает обоснованный вопрос: готова ли страна в 2007 году отказаться от понятных народу избирательных округов и проводить выборы по спискам партий?

Изменяется система выборов Государственной Думы Томской области. В 2007 году выборы пройдут по смешанной системе – избирательным округам и спискам политических партий (прежде выборы проводились только по округам).

Совершенствование путей осуществления кадровой политики и нормотворческой деятельности парламента

В конституционном закреплении нуждается и распределение полномочий между палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Реальная практика его работы показала, что это распределение не всегда логично, а в некоторых случаях мешает функционированию государственной власти. Ведь в случае роспуска Государственной Думы законодательный процесс оказывается на несколько месяцев приостановленным.

Он тормозится и тогда, когда возникают внутридумские напряжения, как это случилось в период формирования руководства нижней палаты в январе–феврале 2000 года. «Противостояние» двух групп депутатов («большин-ства» в составе КПРФ, «Единства», ЛДПР и «меньшинства» в составе правых и правоцентристских групп) привело к тому, что в течение целого месяца Дума не приняла ни одного закона. «Без работы» остался и Совет Федерации. Трудно предложить какой-то вариант выхода из этой ситуации, но, возможно, следовало бы наделить верхнюю палату дополнительными полномочиями, ведь недопустимо, когда из-за внутренних конфликтов в одной из палат останавливается работа парламента в целом.

Сегодня партии и фракции довольно часто являются источником внутренних напряжений в парламенте. Представляется правомерным, чтобы «партийные страсти» были введены в достаточно жесткие нормы Регламента Государственной Думы. Стоит четко оговорить права «большинства» и «меньшинства» в парламенте, процедуры осуществления этих прав, конкретные санкции против фактов саботажа деятельности парламента, демонстративных демаршей и заявлений, создающих ненужную напряженность и тормозящих деятельность нижней палаты парламента.

Не совсем убедительно выглядит распределение полномочий двух палат по утверждению некоторых государственных кадров. Скажем, Государственная Дума по представлению Президента утверждает кандидатуру на пост Председателя правительства Российской Федерации.

В стороне от решения этого вопроса оказывается Совет Федерации, хотя представители органов власти субъектов Федерации также работают с премьер-министром и, в целом, с правительством. Они в такой же мере заинтересованы в стабильности правительства. Целесообразно, чтобы обе палаты парламента были в равной мере наделены правами утверждения премьер-министра и отставки правительства.

В таком же неравном положении находятся палаты при решении вопросов назначения судей всех судов Российской Федерации, назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора. Эта прерогатива принадлежит только Совету Федерации. Но нижняя палата парламента не менее заинтересованная сторона. Прерогатива Государственной Думы – назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка Российской Федерации. Совет Федерации от решения этого насущного для регионов вопроса отстранен. Напрашивается предложение, чтобы эти вопросы решались палатами совместно или согласованно.

Еще на совместном заседании Советов палат парламента 3 февраля 2000 г., высказывалось мнение, что процедура принятия законов громоздка: сначала законопроект рассматривается в 3–4 чтениях в Государственной Думе, потом он поступает на одобрение в Совет Федерации и, в случае успешного рассмотрения в парламенте, представляется на подпись Президенту. Процесс принятия законов растягивается на месяцы и даже на годы. Причем в равном положении оказываются законы и оперативные (законы о бюджете), и стратегические (например, Земельный кодекс). Целесообразно оперативные законы рассматривать параллельно в двух палатах, что значительно сократило бы время их рассмотрения в парламенте.

В России более 700 субъектов права законодательной инициативы. Большинство из них не располагает квалифицированными кадрами для подготовки законопроектов. В странах с развитой демократией и парламентаризмом 80–90% законопроектов в парламент вносят правительства. В России же эта цифра в пределах 20%. Учитывая, что правительство лучше знает, какие законы нужны для управления страной, для обеспечения ее жизнедеятельности, нужд народа, следовало бы настойчиво концентрировать законопроектный процесс в руках правительства, тогда больше будет законов фундаментальных и меньше «точечных», политических.

Перспективы российского парламентаризма органично связаны и с повышением качества законодательства. Главное в законодательстве – обеспечить интересы общества и государства. Определяющим эмпирическим показателем интересов является жизненный уровень народа. Этот показатель издревле служил мерилом эффективности деятельности власти и государственного правления. Так, уже в древнеиндийском политическом трактате «Артхашастра» это положение сформулировано с предельной лаконичностью: «Мир и труд являются основами благополучия… если достигается благополучие, то это правильная политика. Если же вызывается несчастие – это неправильная». Когда тот или иной политический деятель, желая убедить население в правильности своей политики, приводит цифры роста производства, но при этом замалчивает факты непрерывного снижения жизненного уровня народа, то, выражаясь языком древнеиндийского трактата, это неправильная политика.

Парламент федеральный –
парламент региональный

Дальнейшее развитие парламентаризма в России немыслимо без реального и четкого взаимодействия федерального парламента и законодательных органов субъектов Федерации.

В декабре 2006 г. Председатель Совета Федерации С.М. Миронов заявил, что он выступает за выборность членов верхней палаты и готовит законопроект в этом направлении для внесения в Государственную Думу.

Пока здесь много проблем – объективных и субъективных – и обоснованных обид со стороны последних. Между тем, законодательные органы субъектов Федерации Конституцией наделены правом законодательной инициативы, что должно служить поддержанию единства системы государственной власти как одной из основ федеративного устройства нашей страны и стабильности ее конституционного строя.

Однако число законопроектов, внесенных законодательными органами субъектов Федерации и принятых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, по-прежнему невелико. Все еще много формальных преград и бюрократизма. Одна из таких преград содержалась в Регламенте Правительства РФ, который по существу блокировал осуществление субъектами права законодательной инициативы, когда дело при этом касалось необходимого заключения Правительства.

Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел обращение Государственной Думы Томской области и 29 ноября 2006 г. признал не соответствующим Конституции страны, ее статьям 10 и 104, находящийся в общей системе правового регулирования федерального законодательного процесса пункт 100 Регламента Правительства Российской Федерации. Необходимо устранить и другие преграды на пути эффективного взаимодействия федерального и регионального парламентов.

Парламент и другие органы власти,
общественные организации

Нуждается в совершенствовании взаимодей-ствие российского парламента с органами других ветвей власти. Так, в парламенте активно работают представители Президента и Правительства, даже отдельных министерств. В Конституционном суде работает представитель Президента. Но ни в президентских структурах, ни в Правительстве, ни в судах нет представителей парламента.
Эпизодически создаются, недолгое время существуют, потом прекращают свою деятельность разнообразные органы типа координационного совета, состоявшего из председателей палат парламента, председателя правительства и президента. Создаются такие органы не по закону, не на постоянной основе, а по воле желающих создать их.
Практика показывает, что взаимодействие ветвей власти не субъективное желание (нежелание) их глав. Это объективная необходимость. Необходим законодательно утвержденный совет глав законодательной, исполнительной и судебной властей, который координировал бы участие всех ветвей власти в определении законодательных приоритетов, в выработке принципиальных положений особо важных законов (в первую очередь, конституционных), в прохождении таких законов, в преодолении тех или иных противоречий, возникающих как между ветвями власти, так и внутри их органов. Разделение ветвей власти нужно не для отделения их друг от друга, а для более квалифицированного решения важных для общества вопросов, для организации сбалансированного механизма государственной власти.

Резюме

• Отмеченные некоторые направления совершенствования российского парламентаризма, естественно, не исчерпывают всего объема проблем, накопившегося за годы существования нынешнего парламента.
• Некоторые предложения могут вызвать возражения. Некоторые требуют более глубокого обоснования. Эти трудности преодолимы. Важно осознать существование проблем, найти способы их решения и решительно двинуться вперед по пути их преодоления.
• Парламентаризм – это не только (и даже не столько) верховенство закона и законодательной власти, но и высокая степень самостоятельности и ответ-ственности других ветвей власти – исполнительной и судебной. Парламентаризм означает не противостояние, а, наоборот, сотрудничество властей во имя интересов государства и народа.
• В России необходимо и дальше укреплять двухуровневую систему федерального законодательства. Двухпалатные парламенты действуют практически во всех федеративных государствах мира. Особенно, если учитывать, что Россия – многонациональная и многоконфессиональная страна, с огромной территорией, обширными экономическими связями.
• В большинстве парламентов мира выделяются три основные функции: представительная, законодательная и контрольная. Последняя слабо представлена в российской политической практике. В то время как во многих странах с развитыми парламентскими традициями именно органы законодательной власти контролируют деятельность правительств и исполнительной власти в целом.
• Так как Конституция Российской Федерации наделила законодательные органы субъектов РФ правом законодательной инициативы, требуется создать четкую и доступную систему их участия в общефедеральном законодательном процессе.
• Заслуживает внимания деятельность Государственного Совета как совещательного органа при Президенте Российской Федерации, координирующего деятельность всех ветвей власти.

Литература

1. Антология мировой политической мысли: В 5 т. / Под ред. Г.Ю. Семигина. – М., 1977.
2. Баранова Н.Р. Эволюция российского парламентаризма: социологический аспект. – М., 2004.
3. Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994–2003). – М., 1998.
4. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. – СПб., 2006.
5. Иванов В.Н. Россия: обретение будущего. Размышления социолога. 3-е изд., доп. – М., 1998.
6. Ленин В.И. Государство и революция. // ПСС. Т. 33.
7. Мальцев Б.А. Слово к депутатам. 10-летие Государственной Думы Томской области. – Томск, 2004.
8. Охотский Е.В. Государственная служба в Российском парламенте. М., 2001.
9. Парламент и Президент. Опыт зарубежных стран. М., 1995.
10. Романов Р.М. Парламентаризм: методологические аспекты социально-политического исследования. М., 1999.
11. Совет Федерации (1996-2000 годы) в истории парламентаризма. М., 2001.