НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

 
Проблема взаимоотношений парламента с другими органами власти

Проблема формирования легислатур

Проблема компетентности парламентариев

Прочитав этот раздел, вы сможете уяснить:

• о современном российском парламентаризме, как многомерном феномене;
• о принципах формирования палат современного российского парламента;
• о работе депутатов как профессиональной политической деятельности.

Происходившее радикальное изменение политической системы в 90-х гг. XX столетия способствовало не только появлению российских парламентов различного уровня. Оно также выявило самые острые политические вопросы, которые, как оказалось впоследствии, исторически присущи российской государственности.

Говоря же о современном парламентаризме, следует учитывать его многомерность, так как он сочетает признаки политического, исторического, социокультурного и психологического феномена. В этой связи рассмотрение проблем парламентаризма имеет междисциплинарный характер, о чем свидетельствуют исторические, историко-правовые, правовые, философские, политологические, социологические и психологические труды исследователей. Охватить противоречивые аспекты парламентской практики в рамках одной лекции довольно сложно, и поэтому имеет смысл выделить из общего ряда вопросы, наиболее обсуждаемые учеными и политиками. Заметим, и это очень важно: все они касаются системных признаков парламентаризма как одной из форм демократического правления. При этом существование законодательных (представительных) органов государственной власти еще не означает наличия парламентаризма как системы.

Проблема взаимоотношений парламента
с другими органами власти

Реформа системы государственного управления на основе принципа разделения властей актуализировала проблему взаимоотношений парламента с другими органами власти. Внедрение в политическую практику постсоветской России новой избирательной системы способствовало развитию дискуссии о представительной природе законодательной власти и депутатской ответственности. Идея совмещения парламентаризма и представительной демократии оказалась внутренне противоречивой и спровоцировала постоянное обсуждение проблемы профессионализма парламентариев.

Еще в период создания Государственных дум Российской империи (1905–1917 гг.) довольно бурно обсуждались идеи монархического и федеративного устройства государства, разделения власти, парламентаризма и народного представительства.

Российские парламенты – федеральный и субъектов РФ – своим появлением как властных структур в схеме государственного управления обязаны Конституции РФ 1993 г. Им чуть более десяти лет, и они не обладают таким внушительным опытом, как исполнительные и судебные органы власти. И, конечно, длительное время им пришлось потратить на освоение собственного пространства в новой системе субъектов власти.

В Основном Законе государства закреплен принцип независимости и самостоятельности трех ветвей власти: законодательной (представительной), исполнительной и судебной. Для их эффективного функционирования необходим механизм сдержек и противовесов. Но в Конституции РФ полномочия Президента, по сути опирающегося на исполнительную ветвь, рассматриваются в отдельной главе, и их содержание производит впечатление того, что он находится вне рамок разделения власти. Соответственно, это сказывается на взаимоотношениях и статусах законодательной и исполнительной властей.

Более того, сам процесс создания нового текста Основного Закона сопровождался серьезной политической борьбой. Так, еще в июне 1990 г. была создана Конституционная комиссия (КК). Она проработала около трех лет. За это время было подготовлено и вынесено на обсуждение несколько разных вариантов нового Основного Закона страны. Организация органов власти и федеративное устройство с самого начала вызывали острые дискуссии. Одна группа во главе с председателем Конституционного суда В. Зорькиным выдвигала проект с сильной президентской властью, другая – в составе В. Волкова, Р. Пименова, В. Шейниса – ратовала больше за внедрение системы сдержек и противовесов. А в 1993 г. появился «президентский» проект, разработанный С. Алексеевым, А. Собчаком,С. Шахраем и поддержанный на референдуме 12 декабря. Обширные полномочия Президента РФ и его опора на исполнительные структуры фактически указывали на неравенство положений ветвей власти.

Проблема места и роли парламента в системе государственной власти является одной из самых политическисерьезных, и ее обсуждение всегда сталкивает между собой сторонников и оппонентов Конституции РФ 1993 г.

Но при этом нельзя говорить об абсолютном превосходстве президентской и исполнительной структур над законодательной, так как в Конституции РФ зафиксированы парламентские гарантии (согласование с парламентариями важных государ-ственных кадровых назначений, верховенство законов над указами президента, бюджетный контроль, право вотума недоверия правительству).

Проблема места и роли парламента в политической жизни государства усложняется и тем, что, согласно Конституции, федеральный парламент не имеет правовой опоры в виде органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, организационных рычагов воздействия на них. Это, конечно, в определенной степени снижает значение Федерального Собрания в жизни общества, ослабляет его по сравнению с исполнительными и судебными органами власти, сохранившими в постсоветский период вертикальные системы и взаимосвязи с соответствующими властными структурами в субъектах РФ.

О дисбалансе в пользу исполнительной власти свидетельствуют и меры по укреплению вертикали власти, например изменение статуса и порядка формирования Совета Федерации – верхней палаты ФС РФ. Во втором ее составе находились по два представителя от каждого региона России: глава законодатель-ного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.

А в третьем – представитель, избранный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, и представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, назначенный руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Само участие в парламенте представителей от региональной исполнительной власти усиливает дисбаланс в механизме реализации принципа разделения властей.

«Первая проблема – это, конечно, место парламента в структуре политических институтов, место парламента и функционирование парламентских институтов и представительных учреждений (причем не только федеральных), какую роль они играют в качестве вектора демократии в развитии российских процессов».

В.А. Гутаров,
д. фсф. н.,
зав. кафедрой СПб ГУ.

Исторические факты говорят о присущей реформаторству тенденции на усиление исполнительной власти и противоречивом отношении к принципу разделения властей. Эта проблема, впрочем, характерна для любого общества, но существуют институты, способствующие выравниванию баланса сил представительной и исполнительной властей. Такими институтами можно считать независимое правосудие, свободную прессу и гласность как форму гражданского контроля за деятельностью всех ветвей власти. Как правило, они функционируют в условиях политически зрелого гражданского общества.

Проблема формирования
легислатур

Внедрение в политическую практику постсоветской России новой избирательной системы способствовало развитию дискуссии о представительной природе законодательной власти и депутатской ответственности. Выборы в органы государственной власти были призваны обеспечивать представительный характер и легитимность властных институтов. В научной литературе практически все подходы к изучению парламента как институту политической власти указывают на то, что это институт представительства. Парламентарии – это избранники народа, им делегированы полномочия для выражения и защиты интересов этого народа как в рамках собственной законодательной деятельности, так и в процессе взаимодействия с другими субъектами власти. Но именно в этом и заключается источник неоднозначного отношения как к парламенту в целом, так и к отдельному его члену.

«Мы должны иметь равнозначные, равносильные, авторитетные ветви власти – президентскую, исполнительную, законодательную и судебную. И с этой точки зрения авторитет Президента в значительной степени подкрепляется авторитетом парламента».

С.М. Елисеев,
д.п.н., профессор, СПб ГУ.

Еще К.П. Победоносцев, один из виднейших государственных деятелей второй половины XIX в., принципиальный противник теории парламентаризма, писал, что итоги выборов, как способа отбора лучших представителей народа, никаким образом не отражают волю избирателей. Избиратель отдает свой голос за человека, не потому что знает его и доверяет ему, а потому что наслышан о нем в период предвыборной агитации. Что касается политических решений, то они принимаются не во время парламентских дебатов, а на основании партийных или личных интересов. Рассуждения К.П. Победоносцева о негативных явлениях парламентаризма, представленные в его в книге «Великая ложь нашего времени», остаются актуальными и сегодня.

Исследователи электорального процесса в современной России также считают, что результаты выборов не позволяют определить данную процедуру как адекватно отражающую предпочтения населения. Во-первых, они во многом зависят от грамотно реализованных вариантов манипулирования электоральным процессом, в числе которых: установление сроков выборов, нарезка округов, влияющая на численность депутатского корпуса, явная поддержка определенных кандидатов и др. Во-вторых, победу в избирательном марафоне одерживают, как правило, кандидаты, имеющие мощные ресурсы – финансовые или административные. Трудно не согласиться с исследователем М. Афанасьевым, утверждающим, что наименее представленными в законодательных органах субъектов оказались структуры, не входящие во власть и крупный бизнес: различного рода общественные ассоциации, институты науки, образования, культуры, информации. В результате формировалась профессионально-корпоративная структура парламента, определившая основные направления законотворческой деятельности, при которой реализация представительной функции приобрела второстепенный характер.

Победоносцев
Константин Петрович
(1827–1907)

В отечественной научной среде количество отрицательных оценок российской избирательной практики превышает число положительных. Созданная система формирования законодательных (представительных) органов власти имеет свои достоинства и недостатки, именно последние наиболее ярко демонстрируют проблему представительства и ответственности парламентариев. Так, при смешанной избирательной системе (на 225 мандатов) население непосред-ственно избирает лишь половину состава нижней палаты – Государственной Думы ФС РФ.

Остальная часть попадает в парламент благодаря партийным спискам. Как правило, поддержкой у населения пользуются только те политики, фамилии которых возглавляют эти списки. Благодаря их авторитету в Государственную Думу попадают мало кому известные и ничем себя не проявившие (кроме партийной верности) люди.

На практике смешанный мажоритарно-пропорциональный принцип выборов Государ-ственной Думы позволяет партиям и другим избирательным объединениям стать как бы посредниками между избирателями и кандидатами в депутаты. В итоге за составленные списки они не несут ответственности перед избирателями. В определенной степени этому способствует и норма федерального закона, разрешающая составлять списки, состоящие из нескольких сотен человек. Естественно, разобраться в таком море фамилий избирателям невозможно. Более того, после проведения голосования у избирательных объединений и блоков есть возможность вносить изменения в эти списки в случае отказа избранными от депутатского мандата. О каком представительстве и депутатской ответственности перед избирателями в таком случае может идти речь?

По мнению С. Авакьяна, это происходит потому, что представительные органы сегодня ни по программе деятельности, ни по образу работы, ни по усилиям депутатов не являются органами для населения, а становятся органами для проведения партиями и движениями своих интересов.

Еще более дискуссионный характер имеет представительство верхней палаты – Совета Федерации РФ. Ведь население страны вообще не участвует в выборе представителей субъектов Федерации.

Такой вариант формирования парламента, по сути, усиливает угрозу потери социального и политического назначения народного представительства. Ведь признание депутата народным представителем только тогда наполнится реальным содержанием, когда он сможет реально выявлять, аккумулировать волю своих избирателей и на этой основе участвовать в принятии законов, других государственных решений. Когда же избиратели знают только того, кто победил на выборах по мажоритарной системе, а о депутатах, прошедших на основании партийных списков, даже не слышали, то вопроса о депутатской ответственности для последних фактически не существует. При этих обстоятельствах проявляет себя еще одна проблема парламентаризма – недоверие населения к представительной власти.

И последнее. Идея совмещения парламентаризма и представительной демократии оказалась внутренне противоречивой и спровоцировала постоянное обсуждение проблемы профессионализма парламентариев. Некоторые исследователи называют ее ключевой проблемой парламентаризма.

Проблема компетентности
парламентариев

С одной стороны, парламент избирается народом и постоянно должен поддерживать с ним связь, и периодичность выборов это обеспечивает. А с другой стороны, на него возлагаются важные профессиональные обязанности: законодательство и парламентский контроль. От их компетентного исполнения в буквальном смысле слова зависит судьба миллионов людей. Но российская система профессионального образования депутатов не готовит. На собственном опыте парламентарии приобретают теоретическую и практическую готовность к законотворчеству и постоянной работе с избирателями.

Законодательная работа – это процесс сложный и длительный. Он включает в себя совокупность следующих последовательных процедур:

1. внесение законопроекта на рассмотрение парламента на основе права законодательной инициативы;
2. рассмотрение и принятие закона депутатами;
3. подписание и обнародование документа.

От депутата требуются знания в нескольких предметных областях, в числе которых и юриспруденция, и экономика. Особенно их необходимость актуализируется в процессе принятия бюджета.

Для решения этой проблемы предлагаются различные варианты. Так, В.Б. Исаков, начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ, выступил с поддержкой идеи вертикально интегрированного парламента. Это объединение парламента не только, скажем, депутатов, как сейчас это происходит, когда их избирают и они в течение какого-то времени коллективно обсуждают весь список вопросов, а объединение депутатов разных уровней и по профессиональному принципу в парламент. Это может быть социальный парламент, парламент по социальным вопросам, парламент по экономическим вопросам, который объединяет депутатов разных уровней. Фактически это реализуется сейчас, но в очень слабой форме, в форме региональных совещаний (по экономическим, по социальным вопросам), когда раз в полгода собираются депутаты, председатели комитетов и обсуждают эти вопросы.

Есть и другой подход к решению вопроса профессионализации парламентариев. Если депутат не владеет необходимыми для своей непосредственной работы знаниями и умениями, значит, ему нужно учиться. Несколько лет дожидается своего воплощения в жизнь идея о создании Академии парламентаризма. Сегодня парламентарии и их помощники учатся в Российской академии государственной службы, в Дипакадемии и других учебных заведениях. Возможно, в будущем появится для их обучения специализированное учебное заведение.

Использовать партийные ресурсы в профессионализации парламента предлагает политолог С.М. Елисеев. Если 225 мандатов в Государ-ственной Думе принадлежат политическим партиям, то, может быть, они всерьез задумаются о своем кадровом резерве. Они должны готовить себе профессиональную смену, а не набирать ее в разных банковских структурах и корпоративных организациях в период избирательных кампаний. Возможно, в таком случае в выборном марафоне будут соревноваться не просто политические идеологии или политические программы, а различные команды профессионалов. И тогда у политических партий будет реальная потребность находить квалифицированных экономистов, квалифицированных юристов, других людей, которые могут профессионально заниматься управленческой и политической деятельностью. А не случайных людей – артистов, спортсменов, которые создают имидж партии, но с профессиональной – парламентской – точки зрения ничего собой не представляют.

Таким образом, проблемы современного парламентаризма — это совокупность сложных и противоречивых явлений российской политической действительности. Для решения одних достаточно принятия соответствующих нормативно-правовых актов, а условием решения других является изменение политической и гражданской культуры общества. Как уже отмечалось, все проблемные сюжеты касаются признаков парламентаризма как особой демократической системы, и поэтому разрешение их также должно иметь системный характер. Место и роль парламента в системе государственной власти, его характер представительства, профессиональность и, в конечном счете, ответственность парламентария перед электоратом во многом зависят от тех, кто выбирает.

«Раньше невозможно было самому кричать о себе: «Я хочу быть депутатом, губернатором, президентом!» Но теперь — сплошь и рядом. Самовыкрик — не из нашей истории».

А. И. Солженицын,
писатель

Резюме

• Проблемы современного парламентаризма – это совокупность сложных и противоречивых явлений российской политической действительности.
• Для решения одних достаточно принятия соответствующих нормативно-правовых актов, а условием решения других является изменение политической и гражданской культуры общества.
• Все проблемные сюжеты касаются признаков парламентаризма как особой демократической системы, и поэтому разрешение их также должно иметь системный характер.
• Место и роль парламента в системе государственной власти, его характер представительства, профессиональность и, в конечном счете, ответственность парламентария перед электоратом во многом зависят от тех, кто выбирает.

Источники и литература

1. Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации. – М., 1998.
2. Афанасьев. М.Н. В России сформированы представительные собрания правящих региональных групп // Власть. – 1998. №2.
3. Гранкин И.В. Парламент России. – М., 2001.
4. Победоносцев К.П. Великая ложь нашего времени. – М., 1993.
5. Современный российский парламентаризм: достижения и проблемы (круглый стол) // Документы и материалы Международной научно-практической конференции «Законодательная и представительная власть: история и современность» (к 95-летию начала работы Государственной Думы России), 19 — 20 апреля 2001 года, г. Санкт-Петербург. — М., 2001.
6. Шейнис В.Л. Состязание проектов (К истории создания российской Конституции) //Общественные науки и современность. – 2003. №6.