8. Некоторые проблемы парламентаризма в современной России
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
П.С. Шараев, А.И. Щербинин
|
||
Происходившее радикальное изменение политической системы в 90-х гг. XX столетия способствовало не только появлению российских парламентов различного уровня. Оно также выявило самые острые политические вопросы, которые, как оказалось впоследствии, исторически присущи российской государственности. Говоря же о современном парламентаризме, следует учитывать его многомерность, так как он сочетает признаки политического, исторического, социокультурного и психологического феномена. В этой связи рассмотрение проблем парламентаризма имеет междисциплинарный характер, о чем свидетельствуют исторические, историко-правовые, правовые, философские, политологические, социологические и психологические труды исследователей. Охватить противоречивые аспекты парламентской практики в рамках одной лекции довольно сложно, и поэтому имеет смысл выделить из общего ряда вопросы, наиболее обсуждаемые учеными и политиками. Заметим, и это очень важно: все они касаются системных признаков парламентаризма как одной из форм демократического правления. При этом существование законодательных (представительных) органов государственной власти еще не означает наличия парламентаризма как системы. Проблема взаимоотношений парламента
|
Еще в период создания Государственных дум Российской империи (1905–1917 гг.) довольно бурно обсуждались идеи монархического и федеративного устройства государства, разделения власти, парламентаризма и народного представительства. |
|
В Основном Законе государства закреплен принцип независимости и самостоятельности трех ветвей власти: законодательной (представительной), исполнительной и судебной. Для их эффективного функционирования необходим механизм сдержек и противовесов. Но в Конституции РФ полномочия Президента, по сути опирающегося на исполнительную ветвь, рассматриваются в отдельной главе, и их содержание производит впечатление того, что он находится вне рамок разделения власти. Соответственно, это сказывается на взаимоотношениях и статусах законодательной и исполнительной властей. Более того, сам процесс создания нового текста Основного Закона сопровождался серьезной политической борьбой. Так, еще в июне 1990 г. была создана Конституционная комиссия (КК). Она проработала около трех лет. За это время было подготовлено и вынесено на обсуждение несколько разных вариантов нового Основного Закона страны. Организация органов власти и федеративное устройство с самого начала вызывали острые дискуссии. Одна группа во главе с председателем Конституционного суда В. Зорькиным выдвигала проект с сильной президентской властью, другая – в составе В. Волкова, Р. Пименова, В. Шейниса – ратовала больше за внедрение системы сдержек и противовесов. А в 1993 г. появился «президентский» проект, разработанный С. Алексеевым, А. Собчаком,С. Шахраем и поддержанный на референдуме 12 декабря. Обширные полномочия Президента РФ и его опора на исполнительные структуры фактически указывали на неравенство положений ветвей власти. |
Проблема места и роли парламента в системе государственной власти является одной из самых политическисерьезных, и ее обсуждение всегда сталкивает между собой сторонников и оппонентов Конституции РФ 1993 г.
|
|
Но при этом нельзя говорить об абсолютном превосходстве президентской и исполнительной структур над законодательной, так как в Конституции РФ зафиксированы парламентские гарантии (согласование с парламентариями важных государ-ственных кадровых назначений, верховенство законов над указами президента, бюджетный контроль, право вотума недоверия правительству). Проблема места и роли парламента в политической жизни государства усложняется и тем, что, согласно Конституции, федеральный парламент не имеет правовой опоры в виде органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, организационных рычагов воздействия на них. Это, конечно, в определенной степени снижает значение Федерального Собрания в жизни общества, ослабляет его по сравнению с исполнительными и судебными органами власти, сохранившими в постсоветский период вертикальные системы и взаимосвязи с соответствующими властными структурами в субъектах РФ.
А в третьем – представитель, избранный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, и представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, назначенный руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Само участие в парламенте представителей от региональной исполнительной власти усиливает дисбаланс в механизме реализации принципа разделения властей. |
«Первая проблема – это, конечно, место парламента в структуре политических институтов, место парламента и функционирование парламентских институтов и представительных учреждений (причем не только федеральных), какую роль они играют в качестве вектора демократии в развитии российских процессов». |
|
Исторические факты говорят о присущей реформаторству тенденции на усиление исполнительной власти и противоречивом отношении к принципу разделения властей. Эта проблема, впрочем, характерна для любого общества, но существуют институты, способствующие выравниванию баланса сил представительной и исполнительной властей. Такими институтами можно считать независимое правосудие, свободную прессу и гласность как форму гражданского контроля за деятельностью всех ветвей власти. Как правило, они функционируют в условиях политически зрелого гражданского общества. Проблема формирования
|
«Мы должны иметь равнозначные, равносильные, авторитетные ветви власти – президентскую, исполнительную, законодательную и судебную. И с этой точки зрения авторитет Президента в значительной степени подкрепляется авторитетом парламента». |
|
Исследователи электорального процесса в современной России также считают, что результаты выборов не позволяют определить данную процедуру как адекватно отражающую предпочтения населения. Во-первых, они во многом зависят от грамотно реализованных вариантов манипулирования электоральным процессом, в числе которых: установление сроков выборов, нарезка округов, влияющая на численность депутатского корпуса, явная поддержка определенных кандидатов и др. Во-вторых, победу в избирательном марафоне одерживают, как правило, кандидаты, имеющие мощные ресурсы – финансовые или административные. Трудно не согласиться с исследователем М. Афанасьевым, утверждающим, что наименее представленными в законодательных органах субъектов оказались структуры, не входящие во власть и крупный бизнес: различного рода общественные ассоциации, институты науки, образования, культуры, информации. В результате формировалась профессионально-корпоративная структура парламента, определившая основные направления законотворческой деятельности, при которой реализация представительной функции приобрела второстепенный характер. |
Победоносцев
|
|
В отечественной научной среде количество отрицательных оценок российской избирательной практики превышает число положительных. Созданная система формирования законодательных (представительных) органов власти имеет свои достоинства и недостатки, именно последние наиболее ярко демонстрируют проблему представительства и ответственности парламентариев. Так, при смешанной избирательной системе (на 225 мандатов) население непосред-ственно избирает лишь половину состава нижней палаты – Государственной Думы ФС РФ. Остальная часть попадает в парламент благодаря партийным спискам. Как правило, поддержкой у населения пользуются только те политики, фамилии которых возглавляют эти списки. Благодаря их авторитету в Государственную Думу попадают мало кому известные и ничем себя не проявившие (кроме партийной верности) люди. На практике смешанный мажоритарно-пропорциональный принцип выборов Государ-ственной Думы позволяет партиям и другим избирательным объединениям стать как бы посредниками между избирателями и кандидатами в депутаты. В итоге за составленные списки они не несут ответственности перед избирателями. В определенной степени этому способствует и норма федерального закона, разрешающая составлять списки, состоящие из нескольких сотен человек. Естественно, разобраться в таком море фамилий избирателям невозможно. Более того, после проведения голосования у избирательных объединений и блоков есть возможность вносить изменения в эти списки в случае отказа избранными от депутатского мандата. О каком представительстве и депутатской ответственности перед избирателями в таком случае может идти речь? |
По мнению С. Авакьяна, это происходит потому, что представительные органы сегодня ни по программе деятельности, ни по образу работы, ни по усилиям депутатов не являются органами для населения, а становятся органами для проведения партиями и движениями своих интересов. |
|
Еще более дискуссионный характер имеет представительство верхней палаты – Совета Федерации РФ. Ведь население страны вообще не участвует в выборе представителей субъектов Федерации. Такой вариант формирования парламента, по сути, усиливает угрозу потери социального и политического назначения народного представительства. Ведь признание депутата народным представителем только тогда наполнится реальным содержанием, когда он сможет реально выявлять, аккумулировать волю своих избирателей и на этой основе участвовать в принятии законов, других государственных решений. Когда же избиратели знают только того, кто победил на выборах по мажоритарной системе, а о депутатах, прошедших на основании партийных списков, даже не слышали, то вопроса о депутатской ответственности для последних фактически не существует. При этих обстоятельствах проявляет себя еще одна проблема парламентаризма – недоверие населения к представительной власти. И последнее. Идея совмещения парламентаризма и представительной демократии оказалась внутренне противоречивой и спровоцировала постоянное обсуждение проблемы профессионализма парламентариев. Некоторые исследователи называют ее ключевой проблемой парламентаризма. Проблема компетентности
|
«Чтобы стать мотоциклистом, надо иметь права. Парламентарием можно стать, если народ тебя полюбил, или есть деньги, или ещё по каким-то причинам. Поэтому, конечно, существует вопрос профессионализма – всему надо учиться. Надо с пеленок воспитывать правовую культуру. В учебных заведениях надо вводить курс основ парламентаризма, который также разработан в нашей Думе, но который мы никак не пробьем в Министерстве образования». А.А. Коробейников, член СФ ФС РФ.
|
|
Есть и другой подход к решению вопроса профессионализации парламентариев. Если депутат не владеет необходимыми для своей непосредственной работы знаниями и умениями, значит, ему нужно учиться. Несколько лет дожидается своего воплощения в жизнь идея о создании Академии парламентаризма. Сегодня парламентарии и их помощники учатся в Российской академии государственной службы, в Дипакадемии и других учебных заведениях. Возможно, в будущем появится для их обучения специализированное учебное заведение. Использовать партийные ресурсы в профессионализации парламента предлагает политолог С.М. Елисеев. Если 225 мандатов в Государ-ственной Думе принадлежат политическим партиям, то, может быть, они всерьез задумаются о своем кадровом резерве. Они должны готовить себе профессиональную смену, а не набирать ее в разных банковских структурах и корпоративных организациях в период избирательных кампаний. Возможно, в таком случае в выборном марафоне будут соревноваться не просто политические идеологии или политические программы, а различные команды профессионалов. И тогда у политических партий будет реальная потребность находить квалифицированных экономистов, квалифицированных юристов, других людей, которые могут профессионально заниматься управленческой и политической деятельностью. А не случайных людей – артистов, спортсменов, которые создают имидж партии, но с профессиональной – парламентской – точки зрения ничего собой не представляют. Таким образом, проблемы современного парламентаризма — это совокупность сложных и противоречивых явлений российской политической действительности. Для решения одних достаточно принятия соответствующих нормативно-правовых актов, а условием решения других является изменение политической и гражданской культуры общества. Как уже отмечалось, все проблемные сюжеты касаются признаков парламентаризма как особой демократической системы, и поэтому разрешение их также должно иметь системный характер. Место и роль парламента в системе государственной власти, его характер представительства, профессиональность и, в конечном счете, ответственность парламентария перед электоратом во многом зависят от тех, кто выбирает. |
«Раньше невозможно было самому кричать о себе: «Я хочу быть депутатом, губернатором, президентом!» Но теперь — сплошь и рядом. Самовыкрик — не из нашей истории». |
|
Резюме
|
||
Источники и литература
|