СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В НАЧАЛЕ XX ВЕКА

Ю.П. Родионов
Родионов Юрий Петрович,
кандидат исторических наук,
доцент кафедры дореволюционной
отечественной истории и документоведения
Омского государственного
университета им. Ф. М. Достоевского.



 
Социально-политические условия появления Государственной думы, эволюция ее статуса

Избирательные законы по выборам в Государственную думу

Избирательные кампании в I – IV Государственные думы

Механизм функционирования Государственной думы

Роспуск I и II Государственных дум

Основные направления деятельности Государственной думы в 1906 – 1914 гг

Государственная дума в годы Первой мировой войны

 

Прочитав этот раздел, вы сможете:

  • на какой законодательной основе осуществлялись выборы в Государственную думу;
  • какими были механизмы функционирования Государственных дум 1-4-го созывов и основные направления их деятельности;
  • каково значение думского периода российского парламентаризма в отечественной истории

Социально-политические условия появления
Государственной думы, эволюция ее статуса

Первая революция в России, начавшаяся 9 января 1905 г., ускорила движение страны к конституционному строю. 18 февраля 1905 г. Николай II подписал рескрипт (форма обращения монарха к должностному лицу с конкретным поручением) на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина. В этом официальном документе содержалось намерение императора привлечь к участию в подготовке законов представителей различных слоев, избранных народом. Главе МВД поручалось созвать совещание, на котором предполагалось обсудить меры по реализации данной идеи. После рассмотрения составленного проекта в узких правительственных кругах он был вынесен на обсуждение так называемого Особого совещания в летней резиденции царя, Петергофе. Это совещание проходило под председательством Николая II в июле 1905 г. По составу участников оно выходило за рамки исключительно бюрократического мероприятия. Например, в нем участвовали такие известные ученые, как профессора
Н.С. Таганцев и В.О. Ключевский.

 

6 августа 1905 г. Николай II поставил свою подпись под несколькими документами, создававшими правовую основу для формирования законосовещательной Государственной думы (т.н. Булыгинской). Это такие документы, как «Манифест об учреждении Государственной думы», «Учреждение Государственной думы», «Положение о выборах в Государственную думу». Однако Булыгинская Дума никогда не была созвана. Революционная Россия в 1905 г. семимильными шагами прошла путь от Манифеста 6 августа до Манифеста 17 октября. В знаменательные октябрьские дни 1905 г. С. Ю. Витте во всеуслышание заявил, что «Россия переросла форму существующего строя. Она стремится к строю правовому на основе гражданской свободы».

Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» был лаконичным, состоял всего из трех пунктов. Один из них провозглашал: «Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы…» В литературе можно встретить мнение, что данный манифест ограничил права монарха в законодательной области. Так считать было бы ошибкой. Манифест являлся декларацией о намерениях самодержавной власти. Оставался открытым вопрос о том, захочет ли власть выполнить собственные обещания. Не случайно многие политические деятели считали развитие революционного процесса в стране наиболее эффективным средством давления на власть с целью скорейшего продвижения по пути, провозглашенному манифестом.

Царское правительство не решилось в условиях спада революции в начале 1906 г. отказаться от идеи созыва Государственной думы. Вместе с тем оно поспешило ввести ряд ограничений властных полномочий Думы и закрепить их законодательно. 20 февраля 1906 г. оказался богатым на принятие правовых актов, имевших отношение к Государственной думе и Государственному Совету. В Манифесте 17 октября 1905 г. о Государственном Совете даже не упоминалось. Между тем актами 20 февраля 1906 г. Госсовет был реформирован и занял место, равноправное с Госдумой как законодательной палатой. Отныне ни один законопроект не мог стать законом, если он не был одобрен тремя субъектами законодательства: Государственной думой, Государственным Советом и императором. В отличие от Государственной думы выборным способом комплектовалась только половина состава Государственного совета, а остальная часть назначалась императором.
Все существенные изменения в государственном строе России, зафиксированные в актах 1905 – начала 1906 гг., нашли отражение в новой редакции Основных государственных законов от 23 апреля 1906 г. Кроме того, в этом документе, имевшем конституционное значение, содержалось положение о том, что инициатива его пересмотра может исходить лишь от императора (статья 8). Тем самым депутаты Государственной думы лишались возможности правовыми методами изменять форму правления. Именно по этой причине Основные государственные законы в новой редакции были опубликованы до открытия заседаний I Думы, состоявшегося 27 апреля 1906 г.

В ходе июльского совеща-ния было решено назвать выборное представи-
тельное учреждение
Государственной думой.
В начале XIX в. это название впервые «ввел в оборот» М.М. Сперанский. Правда, Николаю II хотелось, чтобы новый орган с законосовещатель-ными полномочиями назы-вался Государевой думой.
Слова Государственная и Государева однокоренные, но их смысл, конечно, принципиально иной. Предложение императора не нашло поддержки на Особом совещании.

 

Особое место в Основных государственных законах от 23 апреля 1906 г. отводилось 87-й статье. Названная статья позволяла царскому правительству провести законопроект в порядке указа, и он с момента опубликования начинал действовать. Правда, для применения этой статьи имелся ряд ограничений. Неправомочно было, ссылаясь на ст. 87, вносить изменения в Основные государственные законы, Положения о выборах в Государственную думу и Государственный Совет, «Учреждение Государственной думы» и «Учреждение Государственного Совета» (эти «Учреждения…», как и Основные государственные законы, определяли место обеих палат в системе высших органов власти Российской империи). Помимо этого, правительству запрещалось принимать указы, имевшие силу закона, в период работы Думы и Совета. Подобные указы получили неофициальное название чрезвычайных, так как для их принятия требовалось наличие чрезвычайных условий, не терпящих отлагательств. После того как возобновлялись заседания законодательных палат, правительство должно было внести тот или иной указ в виде соответствующего законопроекта в Государственную думу, откуда он, в случае одобрения, поступал в Государственный Совет. Мы еще вернемся к практике применения этой статьи Основных государственных законов и сможем убедиться в народной мудрости, гласящей, что «закон – что дышло, куда повернешь, туда и вышло».

Государственная дума прежде всего должна была стать (и в определенные периоды была) кузницей законов. Но ее полномочия не ограничивались сферой законодательства. Дума влияла на формирование примерно двух третей государственного бюджета страны, являлась барометром общественных настроений, осуществляла некоторый контроль за работой правительства, преимущественно в форме обращения к министрам с запросами. Вопрос о том, достаточно ли было прав у Государственной думы, чтобы считать ее парламентом, до сих пор остается дискуссионным.

Избирательные законы по выборам
в Государственную думу

Основы думского избирательного законодательства были заложены Положением о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 г. То обстоятельство, что летом 1905 г. имелась в виду законосовещательная Дума, принципиально ничего не меняет в этом отношении.

Если мы согласимся
с тезисом, что в России
в начале ХХ в. все же функционировал парламент, то в таком случае нам следует согласиться с тем, что названия у парламента
не было. И Государственная дума, и Государственный
Совет являлись частями (палатами, нижней
и верхней соответственно) этого безымянного парламента.

Вводилась и в дальнейшем сохранилась куриальная система выборов. Из четырех наиболее известных и популярных демократических норм (всеобщие, прямые, равные, тайные выборы) в России оказалась реализованной только одна – тайная подача голосов. Выборы не были ни всеобщими, ни прямыми, ни равными. Указ Правительствующему Сенату от 11 декабря 1905 г., внесший некоторые изменения и дополнения в Учреждение Государственной думы и Положение о выборах, расширил число избирателей за счет понижения имущественного ценза, предоставил избирательное право рабочим, но до всеобщности выборов было еще очень далеко.

Выборы в Государственную думу проходили разновременно, в отличие от современной практики прямых выборов, проходящих в заранее определенный день по всей стране. На всем протяжении краткого периода думского парламентаризма существовала мажоритарная система, т.е. такой порядок, когда избранным считается кандидат, который получил абсолютное или относительное большинство голосов в избирательном округе. Если в округе избирается несколько депутатов, как это нередко было в дореволюционной России, то избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов, согласно отведенным округу квотам. Альтернативной мажоритарной системе принято считать систему пропорциональную, характеризующуюся тем, что распределение мандатов происходит между партиями в зависимости от количества голосов, отданных за их кандидатов.

При выборах в Государственную думу применялась так называемая куриальная система, апробированная на земском и городском самоуправлении. Куриальной называется система распределения избирателей по имущественным или сословным признакам. Количество ступеней выборов при такой системе различно для каждой курии (в России было 2 ступени в курии (или куриях) городских избирателей, 3 – в рабочей (в Сибири, например, эта курия не была создана), 4 – в земледельческой).

Избирательный закон 3 июня 1907 г. существенно изменил нормы социального и территориального представительства в Государственной думе. Основные принципы, определявшие характер избирательной системы, остались неизменными: сохранялись курии; выборы депутатов производились посредством все той же «четырехчленной формулы» (не равные, не всеобщие, не прямые, тайные). Произошло сокращение числа депутатов Думы (с 524 до 442), уменьшилось количество городов с прямым представительством (с 26 до 7), часть населения восточных окраин империи была устранена от выборного процесса в Думу (жители Якутской области, так называемых степных областей – части территории современной Омской области и Республики Казахстан). Но все это не являлось главной целью составителей нового Положения о выборах.

Замысел авторов третьеиюньского закона сводился к тому, чтобы обеспечить преобладание в Думе умеренно-консервативного большинства. Стержневое направление избирательной реформы 1907 г. – перераспределение числа выборщиков в пользу «электората», обладавшего большим имущественным цензом и априори считавшегося менее радикальным в претензиях к исполнительной власти. Этим, в частности, объясняется разделение курии городских избирателей на два съезда (два разряда), в соответствии с цензом имущества или получаемого жалования.

Правительство извлекло уроки из событий 1906-1907 гг., эпохи двух первых Дум. Ставка на консервативность крестьянства, его лояльное отношение к власти в годы революции себя не оправдала. По новому избирательному закону земледельческая (крестьянская) курия понесла самые значительные потери. Если в период выборов в I и II Государственные думы в Европейской России крестьянские представители имели свыше 40 процентов мест выборщиков на губернских избирательных собраниях, на которых избирались депутаты Думы, то по закону 3 июня 1907 г. – немногим более 20 процентов. По существу это означало разгром земледельческой курии, поставившей в Думу первого и второго созывов депутатов-трудовиков, кадетов, социалистов. Подобная участь постигла земледельческую курию в Сибири, в ее самых крестьянских губерниях – Тобольской и Томской.

К примеру, в Москве в избирательные списки были включены менее 5 процентов граждан,
в С.-Петербурге – чуть более 5 процентов, а в целом по России среди городского населения –
не свыше 15 процентов.

В правовом пространстве, определявшем механизм выборной кампании в III и IV Государственные думы, Сибирь оказалась рассредоточенной на несколько частей. Омск и Омский уезд, как отнесенные к степным территориям, вошли в число тех окраин, которые были исключены из думского избирательного процесса. В Манифесте 3 июня 1907 г. содержалось следующее положение: «В тех же окраинах государства, где население не достигло достаточного развития гражданственности, выборы в Государственную думу должны быть временно приостановлены». В нашем Отечестве ничего не бывает более постоянного, чем временная мера по отношению к чему-либо. Перестало быть избирательным округом и Сибирское казачье войско.

Избирательные кампании
в I – IV Государственные думы

Избирательная кампания по выборам в Государственную думу включала несколько аспектов. Ответственность за подготовку и проведение выборов возлагалась на местную администрацию. В организационную часть выборной кампании входили составление, уточнение, обнародование (в официальных изданиях – «ведомостях», областных, губернских) списков избирателей; создание уездных и губернских (областных) по выборам в Государственную думу комиссий; подготовка и проведение промежуточных выборов (уполномоченных и выборщиков); наконец, избрание депутатов Думы на собраниях выборщиков губернии или области. Что касается агитационной части думской избирательной кампании, то она не являлась обязательной и ее проведение зависело от активности общественно-политических сил конкретного избирательного округа. В день выборов агитация была запрещена, что, правда, не всегда соблюдалось.

 

Применительно к явке граждан на избирательные участки никакого процентного барьера для признания промежуточных выборов состоявшимися законом не устанавливалось (в ноябре 2006 г. Государственная Дума ФС РФ отменила существовавший до этого 25% порог явки избирателей на выборы). Для избрания же депутатов Думы требовалось обеспечить кворум – свыше половины состава выборщиков.

Само собой разумеется, что агитация за тех или иных кандидатов в выборщики, как правило, проходила в основном в городах. Россия начала ХХ в. была уникальной страной в том смысле, что не разрешенные правительством политические партии зачастую открыто участвовали в избирательной кампании, а их кандидаты нередко побеждали на всех этапах выборов и оказывались в Таврическом дворце столицы в качестве депутатов Государственной думы. Это относится к социал-демократам, эсерам (участвовавшим в работе Второй Думы в начале XX в. и бойкотировавшим остальные три, Первую, Третью и Четвертую). Конституционные демократы также относились к нелегализованным общероссийским политическим партиям, поскольку Министерство юстиции отказало им в регистрации.

В период перводумской кампании социал-демократы придерживались тактики бойкота. Тем не менее около 20 сторонников РСДРП, в том числе и из Сибири, прошли в Думу и образовали в ней социал-демократическую фракцию. Как такое могло произойти? Неужели была нарушена партийная дисциплина членами этой партии? Ответить на эти вопросы несложно, если вспомнить, что выборы в различных регионах империи происходили не одновременно. К 27 апреля 1906 г., дню открытия I Государственной думы, несколько десятков депутатов от окраин страны еще не было избрано. Даже в конце сессии, прерванной указом императора о досрочном роспуске Думы 8 июля 1906 г., в ней заседали 499 чел. из 524. Выборы на окраинных территориях, в частности в Сибири, были организованы позднее, чем в Европейской России. Это обстоятельство оказалось на руку социал-демократам. Например, от Акмолинской области (с центром в Омске) был избран социал-демократ врач В.И. Ишерский.

Необходимо иметь в виду, что выборы в Государственную Думу образца конца ХХ –
начала ХХI вв. прямые.

В целом по России победу на выборах одержали кадеты, что обусловило получение ими одной трети депутатских мандатов. Около 100 депутатов записалось во фракцию трудовиков, стремившихся в своей деятельности отстаивать прежде всего интересы трудового крестьянства. Это была единственная крупная думская фракция, самодостаточная, не связанная с партийными структурами, т.к. создать трудовическую партию не удалось.

Во многих губерниях и областях Сибири, как и в ряде других регионов России, избирательная кампания по выборам в I Думу проходила в условиях военного положения. Около 70 процентов территории Российской империи в конце 1905 – начале 1906 гг. находилось на особом положении (военном, чрезвычайном), которое позволяло властям в большей степени, чем обычно, влиять на ход и результаты избирательной кампании.

Неутешительные для царского правительства итоги выборов в I Государственную думу (отсутствие депутатов правого, консервативно-монархического, направления и преобладание оппозиционно настроенных членов Думы, значительную часть которых составили представители крестьянства) заставили столичных чиновников задуматься. Предложение об изменении избирательного закона не получило поддержки в правительственных сферах. В период выборов во II Государственную думу в конце 1906 – начале 1907 гг. был избран другой путь – так называемых разъяснений действовавшего Положения о выборах Сенатом. Приведем один пример таких разъяснений. Согласно избирательному закону, право иметь голос на выборах получали и те, кто занимал (снимал на свое имя) квартиру. 24 октября 1906 г. последовало следующее сенатское толкование этого положения закона: внешним признаком квартиры являются отдельный ход, отсутствие внутреннего сообщения с другими жилыми помещениями и наличие особой кухни или очага для приготовления пищи. Таким образом, все проживавшие, говоря современным языком, в «коммуналках», оказывались выброшенными за борт избирательного корабля. По другому разъяснению, избирательных прав лишались рабочие и служащие, жившие в ведомственных квартирах, предоставленных им на время их работы или службы.

На IV съезде РСДРП, состоявшемся в Стокгольме весной 1906 г., было принято решение отказаться от тактики бойкота Думы в тех местностях, где выборы еще не завершены. Этим и объясняется включение социал-демократов в избирательный процесс на окраинах страны и их прохождение в I Государственную думу.

На думской предвыборной арене боролись три главные группы партий, представленные монархистами (черносотенцами), либералами и социалистами. Такое деление не означает, что октябристы и кадеты как представители либерального движения тесно сотрудничали между собой. Напротив, они были конкурентами в погоне за депутатскими мандатами. И внутри социалистического лагеря имелись серьезные противоречия, осложнявшие взаимоотношения социал-демократов и социалистов-революционеров (эсе ров).

Выборы во II Думу проходили не просто в условиях спада революции, а в те месяцы 1907 г., когда все более очевидным было то, что скоро она закончится поражением. Между тем принципиально это обстоятельство не повлияло на исход думской кампании. Оппозиционные царскому правительству партии вновь, как и в 1906 г., завоевали на выборах симпатии большинства граждан, пришедших голосовать. Правда, соотношение мест в нижней законодательной палате несколько отличалось в сравнении с тем, что было почти год назад. Так, кадеты и трудовики, хотя и остались самыми крупными думскими фракциями, по численности поменялись местами (кадеты уступили первое место трудовикам, потеряв около 80 мест; трудовики же, наоборот, несколько упрочили свои позиции, обогнав кадетов по числу депутатов). Сильной оказалась социалистическая «диаспора» во II Государственной думе: эсеры и эсдеки (социал-демократы) провели в Думу свыше 100 своих сторонников. Одним из отличий партийного состава II Думы от ее предшественницы стало присутствие в Таврическом дворце представителей правых партий и увеличение числа умеренных либералов, октябристов прежде всего. Названные изменения политического спектра Думы произошли по ряду причин. Сказалась практика «сенатских разъяснений», разочарование определенной части «электората» в работе I Думы, не решившей и не способной решить насущные социальные проблемы, среди которых самым злободневным был аграрный. В глазах многих граждан кадеты несли значительную долю ответственности за почти нулевую эффективность думского законотворчества, и они, как считавшие граждане, на выборах отдали предпочтение оппонентам конституционных демократов (слева и справа). И все же от перемены мест слагаемых сумма не менялась: проправительственные кандидаты потерпели сокрушительное поражение и в 1906 г., и в 1907 г. Это обстоятельство явилось самым весомым аргументом в правительстве в пользу изменения избирательного закона, даже ценой нарушения Основных государственных законов Российской империи.

Избирательная кампания по выборам в III Государственную думу проходила во второй половине 1907 г., в период политической реакции (в советской литературе ее часто называли столыпинской, по имени Председателя Совета министров в 1906 – 1911 гг. П.А. Столыпина). Предвыборная и выборная кампании в IV Думу продолжались практически на протяжении всего 1912 г., а это было время нового революционного подъема. Вместе с тем результаты выборов в эти две Думы принципиально во многом совпадают: относительное большинство принадлежало октябристам (125 и 96 мест соответственно из 442, так как по закону 3 июня 1907 г. общее число депутатов сократилось на 82). Кадеты сохранили за собой около 50 депутатских мест, пропустив вперед себя не только октябристов, но и правых, в силу внутренних противоречий создавших несколько фракций, с различными консервативными оттенками. Трудовики и социал-демократы как в III, так и в IV Думах были представлены лишь несколькими депутатами, в диапазоне от 10 до 19. Таким образом, изменения общественно-политической ситуации в стране непосредственно не оказывали решающего влияния на итоги думских выборов. Условия конца 1905 – начала 1906 гг. отличались от обстановки последних месяцев революции. Точно так же ситуация лета и осени 1907 г. была отличной от той, что сложилась в 1912 г., особенно после известных Ленских событий. Однако определяющее значение имели не эти обстоятельства, а «социальная направленность» избирательного закона, отдававшего преимущество при распределении мест выборщиков тем или иным сословиям и социальным группам. В первых двух кампаниях в Думу закон был ориентирован на крестьянство, отсюда преобладание в I и II Государственных думах кадетов, за которых голосовали многие крестьяне, и трудовиков. При последующих выборах предпочтение на уровне избирательного законодательства отдавалось торгово-промышленным слоям населения, а потому неслучайно на передний план вышли сторонники «Союза 17 октября». Конечно, значение конкретно-исторической эпохи нельзя принижать. Именно общественно-политическими условиями обусловливается возможность внесения кардинальных новшеств в избирательный закон (или избирательную систему в целом), которые уже напрямую влияют на ход и результаты выборов в парламент. Так и получилось в России в середине 1907 г., после досрочного роспуска II Государственной думы.

В гораздо меньшей степени, чем в европейской части страны, изменения в избирательном законодательстве повлияли на состав думского депутатского корпуса от Сибири. В III и IV Думы сибирские избиратели не дали вотум доверия ни одному октябристу, черносотенцу или умеренно правому кандидату в депутаты. Побеждали на выборах кадеты, трудовики, социал-демократы, беспартийные. Некоторые горячие головы в правительстве предлагали в годы Первой мировой войны вновь пойти на изменение избирательного закона, согласно которому в том числе лишить Сибирь иметь в Думе своих представителей. Мотивы такого предложения понятны. Но, для того чтобы Сибирь направляла в столицу лояльных власти депутатов, следовало изменить характер отношений Центра и окраины, осознававшей себя во многих отношениях «пасынком» в такой большой семье, какой являлась Российская империя начала ХХ в.

Механизм функционирования
Государственной думы

Регламент работы Государственной думы (его называли тогда внутренним распорядком) определялся рядом правовых актов, таких как Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г., «Учреждение Государственной думы» от 20 февраля 1906 г. и др. Основным стал «Наказ», подготовленный самой Думой уже во время функционирования этого законодательного учреждения. За весь думский период (1906 – 1917 гг.) было принято несколько таких «Наказов», последний – 15 апреля 1914 г. Нет необходимости и возможности излагать содержание 236 статей этого «Наказа», объединенных в восьми главах, а также ряда статей «Учреждения Государственной думы». Законодательным путем определялись статус депутата, особенности его правового положения в сравнении с обычными гражданами. Отмечалось, что члены Думы не обязаны давать отчет избирателям о своих действиях. Постановка вопроса об отзыве депутата, таким образом, лишалась юридического основания. Одним из обязательных условий утверждения депутата в его высокой должности было согласие дать торжественное обещание, своего рода присягу. Поскольку оно лаконично, приведем текст полностью: «Мы, нижепоименованные, обещаем перед всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности членов Государственной Думы по крайнему нашему разумению и силам, храня верность его Императорскому Величеству, государю императору и самодержцу всероссийскому и памятуя лишь о благе и пользе России, в удостоверение чего своеручно подписуемся». Вслух никто эту клятву не произносил. Случаев отказа поставить свою подпись не было. Подобный отказ стал бы политическим самоубийством, непонятным избирателям. Обещание было одним из правил «политической игры», всерьез которое никто из думцев не воспринимал.

Избирательная кампания по выборам во
II Государственную думу стала единственной, в которой тактика бойкота с самого начала была отвергнута всеми основными политическими силами страны.

За работу в Думе депутатам полагалось жалование, солидное по меркам того времени. Со второй половины 1908 г. ежемесячно они получали из государственной казны 350 руб., т.е. свыше 4000 руб. в год. Заработная плата министра, к примеру, составляла немногим более 6000 руб. Считалось, что депутат должен получать высокое вознаграждение за свой труд, чтобы не быть зависимым в финансовом отношении от кого-либо и не лоббировать за деньги чьи-то интересы.
Работой Государственной думы руководил ее председатель. За 11 лет существования Думы председателями в разное время избирались пятеро более или менее популярных политических деятелей: С.А. Муромцев (I Дума), Ф.А. Головин (II Дума), Н.А. Хомяков, А.И. Гучков (III Дума), М.В. Родзянко (III и IV Думы). По партийной принадлежности первые двое были конституционными демократами, а остальные – октябристами. Это не случайно, т.к. в Думах первого и второго созывов авторитет кадетов был несомненным, а в III и IV Думах, как известно, относительное большинство имели октябристы.

Разумеется, современной оргтехникой в начале ХХ в. зал Таврического дворца, в котором проходили общие собрания, обставлен не был, поэтому на подсчет голосов нередко уходило немало времени. Конечно, были и бюллетени, и поименное голосование. Но чаще всего использовали такие способы голосования, как вставание (или не вставание) и выход в двери. Председательствующий на заседании предлагал встать всем, кто не поддерживал решение, а сторонники его принятия продолжали сидеть. Если же и тех, и других было примерно равное число, предпочитали перейти к способу «выход в двери». Голосовавшие «за» выходили в одни двери, а «против» – в другие. Подсчет голосов осуществляли помощники думского пристава.

Депутаты Государственной думы, как и современные парламентарии, обладали так называемым депутатским иммунитетом, под которым понимается депутатская неприкосновенность. Это означает, что по распоряжению администрации депутата нельзя было арестовать или ограничить свободу его действий подпиской о невыезде. Задержание депутата признавалось правомочным в исключительных случаях, например, при совершении им преступления, но не позднее чем в течение суток после его совершения. Конечно, арест депутата Государственной думы был возможен, но для этого требовалась санкция судебных органов, а не прихоть чиновников административного учреждения. В течение сессии Государственной думы судебная власть, выдавая ордер на арест депутата, должна была заручиться поддержкой данного решения со стороны большинства законодательной палаты. В дореволюционной России эта общепринятая во всех цивилизованных странах норма защиты народных избранников от полицейского и чиновничьего произвола в целом соблюдалась. Безусловно, нарушения были, и не обо всех из них нам известно.

Примечательно, что в случае удаления депутата за нарушение дисциплины (рекордсменом по удалениям был известный думский скандалист
В.М. Пуришкевич, депутат II, III и IV Дум), вычетов из жалования не произво-дилось, поскольку такая причина отсутствия на заседании рассматривалась как уважительная.

С первых дней работы Государственной думы в апреле 1906 г. в ней началось оформление фракций и групп. Как правило, во главе думских фракций находились лидеры политических партий (П.Н. Милюков – фракция кадетов, А.И. Гучков – октябристов, В.М. Пуришкевич – правых и т.д.). Численный состав фракций изменялся; депутаты порой переходили из одной фракции в другую или становились нефракционными членами Думы. Беспартийные депутаты гораздо реже, чем их партийные коллеги, могли выйти на думскую трибуну. Фракции получали гарантированное право на представительство в думских комиссиях и на получение всех думских материалов. Во многом фракция Государственной думы оказывалась слепком внутренней жизни соответствующей партии. Так, жесткая внутрипартийная дисциплина в РСДРП проявилась и в деятельности социал-демократической фракции. Показателен и в то же время типичен следующий пример. В начале 1912 г. Т.О. Белоусов, избранный в III Думу выборщиками Иркутской губернии, вышел из состава этой фракции. После этого, по словам самого депутата, его бывшие товарищи устроили ему настоящую травлю. Не приходится удивляться тому, что в 1913 г., уже в IV Думе, фракция РСДРП распалась на две – большевистскую и меньшевистскую (инициаторами раскола выступили большевики, численно уступавшие меньшевикам).

В Государственной думе начала ХХ в., как и в современной, было немало депутатов-«старожилов», работавших не один созыв.

Думских долгожителей, скорее всего, было бы больше, но в июле 1906 г. около 200 депутатов «первого призыва», составивших и подписавших так называемое Выборгское воззвание, были привлечены к суду, а затем осуждены. Это лишало их перспективы быть вновь избранными в Государственную думу.

Роспуск I и II Государственных дум

8 июля 1906 г. императором Николаем II был подписан Указ о роспуске I Государственной думы, а на следующий день опубликован Манифест, в котором излагались мотивы принятия этого решения. Большая группа депутатов, одна треть общего состава, направилась в Выборг и 10 июля составила воззвание «Народу от народных представителей». Не платить налоги, не поставлять солдат в армию призывали авторы этого документа. Почему так болезненно и резко отреагировали депутаты на роспуск Думы, ведь законодательство давало императору такое право? Их не устроило то, как был осуществлен роспуск. День 9 июля был выходным, в Таврическом дворце никто не работал, вход в здание опечатали, чтобы никто из думцев попасть на место своей работы не смог. Но не это главное. В указе о роспуске I Думы была названа, как того требовал закон, дата созыва II Думы: 20 февраля 1907 г. Семь месяцев Россия должна жить без народного представительства, возмущались депутаты и предлагали населению ответить адекватными мерами. Поскольку без одобрения Думы нельзя было вводить новых налогов и Дума определяла контингент новобранцев, «выборгцы» призывали до возобновления работы Государственной думы, теперь уже второго созыва, не давать правительству денег и солдат.

Некоторые депутаты приехали в Выборг, но свою подпись под воззванием не поставили или поставили ее в Петербурге, куда были привезены экземпляры воззвания. Часть депутатов в Выборг не поехала, но с сочувствием и одобрением отнеслась к действиям своих бывших коллег по парламентскому цеху. И засвидетельствовала моральную поддержку в столице подписью под документом. Всего таких сочувствующих и поддержавших тех, кто составлял воззвание, оказалось 55 чел., в их числе единственный представитель Сибирского казачьего войска в Думе И.П. Лаптев. Ни Лаптева, ни других депутатов, подписавших антиправительственный документ не в день его составления, к судебной ответственности не привлекли. Под следствием находились только авторы воззвания (все, чья подпись была поставлена в Выборге), их судили в декабре 1907 г. Осужденные лишались избирательных прав навсегда. И это последствие событий, связанных с роспуском I Думы, а не 3 месяца тюрьмы, стало самым суровым наказанием для нескольких десятков первых российских парламентариев.

Роспуск II Государственной думы 3 июня 1907 г. только внешней стороной явления напоминает июльские события 1906 г. Не будем останавливаться на его предыстории, она достаточно хорошо известна. Отметим лишь, что встречающиеся в литературе попытки усомниться в том, что дело против социал-демократической фракции II Думы было сфабриковано полицией, с одобрения высших должностных лиц, научно несостоятельны. Но оценка событий 3 июня 1907 г. как государственного переворота основана не на факте роспуска Думы. Такое право у императора никто не отнимал и отнять не мог. В тот день, когда вышли указ о роспуске Думы и Высочайший манифест, было опубликовано новое Положение о выборах в Государственную думу. Это нарушало букву Основных государственных законов, которые были основополагающим юридическим актом Российской империи, по сути своей умеренной российской конституцией. Но всякое ли нарушение конституции означает совершение государственного переворота? Думается, что на этот вопрос следует дать ответ отрицательный. Если в результате нарушения конституции происходит изменение социально-политического строя, он становится другим, то в таком случае мы вправе говорить о перевороте государственном. 3 июня 1907 г. и позднее государственный строй России не изменился.

Для некоторых высокопоставленных чиновников депутатская неприкосновенность была костью в горле. Например, в конце 1914 г., в условиях начавшейся мировой войны, министр внутренних дел Н.А. Маклаков (родной
брат одного из лидеров кадетов – В.А. Маклакова) цинично заявил:

«Неприкосновенность государственного строя важнее всяких депутатских
привилегий».

При открытии IV Думы современники шутили:
«Заведение открылось,
И состав его не нов:
Милюков и Пуришкевич,
Пуришкевич, Милюков».

Речь идет не о том, чтобы обелить председателя Совета министров, не о реабилитации формулы «Цель оправдывает средства».
В 1907 г. перед правительством стояла дилемма: или изменение политической системы, вопреки законодательству, но с сохранением тех реформ государственного строя, что состоялись благодаря революции, или реставрация прежних устоев, чреватых опасностью новых революционных потрясений. На наш взгляд, из двух зол правительство выбрало наименьшее. Конечно, для этого не нужен был сценарий с обвинением социал-демократических депутатов в государственной измене. Приговор по делу депутатов II Думы не идет ни в какое сравнение с приговором по делу о Выборгском воззвании. Втородумцев осудили к каторжным работам, и это жестокое наказание без вины виноватых стоило им здоровья, а многим и жизни. 3 июня 1907 г. произошло несколько событий, и каждое из них требует самостоятельной, взвешенной оценки.

Основные направления
деятельности Государственной думы
в 1906 – 1914 гг.

I и II Государственные думы реализовывали в основном лишь одну из функций Думы, законом ей предназначенных, – быть легальной общероссийской политической трибуной, выразителем общественного мнения. Но и эту функцию депутаты выполняли с надрывом, зачастую не проводя различия между заседаниями парламента и уличным митингом, на котором звучат неконструктивные обвинения и даются популистские обещания. 72 дня в 1906 г. и 103 дня в первой половине 1907 г. Дума, созданная прежде всего как законодательная палата, законодатель
ством почти не занималась. Конечно, в думских комиссиях готовились некоторые законопроекты (об отмене смертной казни, свободе совести и др.), но они не имели шансов стать законами, т.к. априори были непроходимыми через Государственный Совет. Чувство реальности не было свойственно подавляющему числу думцев в эти годы. Сказывалось влияние революционных настроений в стране. Неудивительно, что законом в перводумский период стал только один законопроект, внесенный правительством, связанный с оказанием помощи населению, пострадавшему от неурожая. Правительство запрашивало для этой цели 50 млн. руб., депутаты уменьшили сумму до 15. От столкновения двух ветвей власти страдали простые люди, далекие от высокой политики. II Дума работала на месяц дольше I Думы, но в области законотворчества обошла предшественницу не намного: было рассмотрено 26 правительственных законопроектов, из них одобрены 20, а остальные отклонены. До счастливого финала дошли 3 законопроекта, став законами (один – о контингенте новобранцев и два – о помощи пострадавшим от неурожая). Депутатские инициативы принимали форму законопроектов, но, как и в Думе первого созыва, были непроходимыми в верхней палате.

Юридически изменения в строе состоялись ранее, в конце 1905 – начале 1906 гг. Но де-факто не соответствовало де-юре. И П.А. Столыпин, с согласия Николая II, неправовыми методами попытался заменить одну политическую систему другой, получившей затем название третьеиюньской.

III и IV (две довоенные сессии) Государственные думы, определявшие характер третьеиюньской политической системы, работали в сфере законотворчества много и результативно. В наследство от двух первых Дум III Думе достался аграрный вопрос, после принятия по ст. 87 Основных государственных законов Указа от 9 ноября 1906 г., положившего начало столыпинской аграрной реформе, облекший форму соответствующего законопроекта. Обсуждение этого проекта началось еще во II Думе, бурно и долго продолжалось в Думе следующего созыва. Пройдя обе законодательные палаты, Государственную думу и Государственный Совет, 14 июня 1910 г. законопроект был подписан Николаем II и стал полноценным законом. Введение в действие его основных положений началось гораздо раньше, с принятием Указа 9 ноября 1906 г. по 87-й статье Основных государственных законов. Тем самым парламентарии оказывались загнанными правительством в угол: укрепление надельной земли крестьянами в их собственность, создание отрубных и хуторских хозяйств пустило корни, пусть и не совсем глубокие. Правда, соотношение сил в III Думе было таким, что непринятие не угрожало названному указу. Закон 14 июня 1910 г. стал в определенном смысле победой П.А. Столыпина. Возможно, это обстоятельство придало премьеру дополнительную уверенность, и он переоценил свои силы, считая, что имеет прочную поддержку в Думе. События, произошедшие в марте 1911 г., связанные с принятием законопроекта о введении земства в западных губерниях Российской империи, показали ошибочность таких суждений.

Министерство внутренних дел, возглавлявшееся, как и Совет министров, П.А. Столыпиным, внесло в III Государственную думу проект закона о применении Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г. к следующим губерниям: Витебской, Волынской, Киевской, Минской, Могилевской и Подольской. В конце мая 1910 г. проект был принят с некоторыми дополнениями и изменениями и поступил на рассмотрение Государственного Совета. В марте следующего года Государственный Совет отказался поддержать решение Государственной думы. П.А. Столыпин настоял перед императором на издании закона о земстве в шести западных губерниях как меры чрезвычайного характера, по ст. 87 Основных государственных законов. Для формального соблюдения законодательства ему пришлось на три дня прервать работу думской и советской сессий, добившись соответствующего указа императора. Возмущены таким искусственным созданием правового поля для принятия указа о западном земстве были почти все российские парламентарии, как верхней, так и нижней палаты, как правые, так и левые, как противники, так и защитники законопроекта. В знак протеста председатель III Думы А.И. Гучков заявил об уходе со своей должности. Победа П.А. Столыпина оказалась «пирровой».

Результативность не тождественна эффективности; счет одобренных законопроектов шел не на десятки и сотни,
а на тысячи, но в большинстве своем это были малозначительные
законопроекты, которые острословы окрестили «законодательной
вермишелью».

Совершенно иную позицию занял глава правительства по отношению проекта о введении земских учреждений в Сибири. Он не выступал открыто против проекта, основу которого составили предложения сибирской парламентской группы, но полагал несвоевременным перевод проблемы в практическую плоскость. III Государственная дума в начале 1912 г. законопроект приняла единодушно, без длительных дискуссий. Но в мае того же года он был заблокирован Государственным Советом. Преемник П.А. Столыпина как Председателя Совета министров В.Н. Коковцов был вполне удовлетворен таким развитием событий. Огромные усилия депутатов-сибиряков оказались тщетными.

Сибирская парламентская группа являлась союзом депутатов сибирского региона, а также представителей общественности, не являвшихся депутатами, связанных общностью интересов обширной территории Азиатской России. Создана группа была во II Думе и просуществовала до февраля 1917 г. Состав группы постоянно изменялся. Не все депутаты Думы пожелали войти в это объединение, но отказавшихся это сделать насчитывалось немного (некоторые социал-демократы, трудовики). Отличие группы от фракции состояло в том, что в ней не было и не могло быть единства политического поведения, поскольку в группу входили представители различных партийных фракций. Устав сибирской парламентской группы провозглашал в качестве приоритетных две задачи: разработку так называемых сибирских законопроектов и установление прямой и обратной связи с населением края, необходимой в повседневной депутатской работе.

С решением второй задачи дела обстояли лучше, чем с первой. Скорее это было не виной, а бедой депутатов и внепарламентских членов группы. Оценивая результаты деятельности названной группы, следует иметь в виду, что накапливался опыт межпартийного сотрудничества, оказавшийся востребованным в после-дующий, драматический для страны и региона, период.

Государственная дума в годы
Первой мировой войны

В составе сибирской парламентской группы находились такие известные в то время политические деятели,
как Н.В. Некрасов,
В.И. Дзюбинский,
В.А. Караулов,
В.Н. Пепеляев,
и другие.

Активно сотрудничал с депутатами от Сибири, был лично знаком
с большинством из них адмирал А.В. Колчак.
Его появление в крае в годы Гражданской войны отчасти было подготовлено опытом общения с депутатами-сибиряками в думский период.

Со вступлением России в войну царское правительство редко и неохотно созывало Государственную думу на сессии, оказывавшиеся краткосрочными. Законодательная власть в эти месяцы и годы осуществлялась преимущественно высшей исполнительной властью по ст. 87 Основных государственных законов. Соотношение популярности правительства и Думы напрямую зависело от положения дел на фронтах войны и ситуации в тылу. После ряда поражений русского оружия весной и летом 1915 г. вектор общественного доверия бесповоротно повернулся в сторону Государственной думы. Депутаты чутко уловили смену общественных настроений, и в августе 1915 г. был создан т.н. Прогрессивный блок. В него вошли большинство депутатов Думы, кроме правых, националистов, трудовиков и меньшевиков (большевики были арестованы в конце 1914 г.), а также часть членов Государственного совета. Основным требованием блока стало формирование министерства (т.е. правительства), пользующегося доверием общественных сил. Нам представляется, что с началом образования Прогрессивного блока прекратила свое существования третьеиюньская политическая система, отличительной особенностью которой было наличие двух большинств в Думе (правооктябристского и октябристско-кадетского), дававшее правительству возможность тактического маневрирования. С августа 1915 г. по февраль 1917 г. Прогрессивный блок превратился в главный инструмент борьбы российского либерализма с правительством. По существу это была борьба либеральной оппозиции сначала за долю, а со временем за всю полноту государственной власти. Барометром настроений в обществе стали письма и телеграммы, поступавшие на имя депутатов и Председателя Думы.

Правительство болезненно воспринимало рост популярности Государственной думы, которая стала рассматриваться в обществе практически как основная организованная сила, способная вывести страну из общенационального кризиса и довести войну до победы. Логическим следствием такой реакции самодержавия на возрастание роли Думы в обществе явился указ Николая II от 25 февраля 1917 г., согласно которому объявлялся перерыв в работе нижней законодательной палаты до апреля 1917 г. В ответ на этот указ депутатами была реализована идея создания Временного исполнительного комитета Государственной думы, взявшего на себя задачу сохранения порядка в столице. Вскоре к этой задаче добавилась другая – участие в формировании Временного правительства. С созданием правительства историческая миссия Государственной думы оказалась выполненной, и она сошла с политической арены. Формально Государственная дума как институт власти была упразднена советским правительством 18 декабря 1917 г.

Некая Анна Смирнова в июле 1915 г. написала бесхитростное стихотворение, в котором были и такие строки:

Мы верим, что в дружной работе
Российская Дума найдет
И средства, и мощные силы,
Чтоб армию двинуть вперед
.


Созвучными этим словам были другие, присланные в Петроград в ноябре 1916 г. мещанином из Москвы
А. Григорьевым:

Теперь же, слыша Думы слово,
Увидя Думу у руля,
Душа полна и верит снова,
Любовь к отчизне с ней деля…

В кулуарах Государственно думы в феврале 1916 г. распространялось следующее стихотворение неизвестного автора:

Давно прошедшее
Горемыкин странойуправлял как премьер,
Немцы шли через Вильну
и Равку.
Дума тщетно ждала новых мер,
Царь катался из Царского
в Ставку.

Прошедшее
Горемыкин все шамкал беззубой десной,
Получил вновь Распутин прибавку.
Депутатов созвать обещали весной,
Царь же ездил из Царского
в Ставку.


Настоящее
Горемыкина Штюрмер сменил, бюрократ,
Горемыкин убрался в отставку,
Гингельбург и фон-Бюлов под Ригой стоят,
Царь из Царского выехал
в Ставку.

Будущее
В феврале депутаты рассмотрят бюджет,
Перейдем мы от мяса на травку,
Будет выпуск бумажных монет,
Царь… поедет из Царского в Ставку

Резюме

  • Роль Государственной думы в последнее десятилетие существования имперской России невозможно оценить однозначно. Эта роль была двойственной. Государственная дума, особенно третьего и четвертого созывов, стала неотъемлемой частью модернизированной системы власти, которая все более приходила в соответствие с социально-экономической модернизацией страны, и этот опыт можно считать позитивным.
  • Вместе с тем на определенных этапах, и прежде всего в годы Первой мировой войны, Дума выступала фактором, дестабилизировавшим политическую ситуацию в России. Конструктивного взаимодействия самодержавия и общероссийского представительного учреждения, правительства и Думы не получилось.
  • Историческая ответственность за несостоявшийся консенсус лежит на обеих сторонах. Однако и отрицательный опыт для тех, кто извлекает уроки из прошлого, оказывается весьма поучительным и полезным.

Источники и литература

Источники

  1. Глинка Я.В. Одиннадцать лет в Государственной думе. 1906–1917: Дневник
    и воспоминания. – М., 2001.
  2. Государственная Дума. 1906–1917. Стенографические отчеты. В 4 т. – М., 1995.
  3. Государственный строй Российской империи накануне крушения: Сборник законодательных актов / Сост. О.И. Чистяков, Г.А. Кутьина. – М., 1995.
  4. Законотворчество думских фракций. 1906–1917: документы и материалы. – М., 2006.
  5. Калинычев Ф.И. Государственная дума в России. Сборник документов и материалов. – М., 1957.
  6. Российское законодательство Х–ХХ веков. В 9 т. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. – М., 1994.
  7. Русский конституционализм: от самодержавия к конституционно-парламентской монархии: Сб. документов. – М., 2001.

Литература

  1. 1. Демин В.А. Государственная дума России (1906–1917): механизм функционирования. – М., 1996.
  2. Козбаненко В.А. Партийные фракции в I и II Государственных Думах России. 1906–1907. – М., 1996.
  3. Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века. Учебное пособие. – М., 2000.
  4. Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. – М., 1998.
  5. Развитие русского права во второй половине XIX – начале XX веков. – М., 1997.
  6. Селунская Н.Б., Бородкин Л.И., Григорьева Ю.Г., Петров А.Н. Становление российского парламентаризма начала ХХ века. – М., 1996.
  7. Смирнов А.Ф. Государственная Дума Российской империи. 1906–1917:
    Историко-правовой очерк. – М., 1998.

 

Материалы к лекции 5. Становление российского парламентаризма в начале XX века