Парламентские слушания «О правоприменительной практике Кодекса Томской области об административных правонарушениях» (2 декабря 2009 года)
Приложение к постановлению
Государственной Думы
Томской области
от 17.12.2009 № 2870
РЕКОМЕНДАЦИИ ПАРЛАМЕНТСКИХ СЛУШАНИЙ
«О ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ КОДЕКСА ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ»
Постановление № 2870Обсудив круг проблем, связанных с практикой применения Кодекса Томской области об административных правонарушениях, участники парламентских слушаний отмечают следующее.
Основными задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.
Целью парламентских слушаний является анализ практики применения Кодекса Томской области об административных правонарушениях, установление нерешенных вопросов, выявление проблемных мест в законодательном регулировании административных правоотношений и выработка на этой основе мер по дальнейшему совершенствованию административного законодательства в целях обеспечения решения задач законодательства об административных правонарушениях.
С 01.02.2009 вступил в силу Кодекс Томской области об административных правонарушениях (далее также - КТоАП). Его реализация обеспечивается субъектами административной юрисдикции, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела об административных правонарушениях.
За 9 месяцев 2009 года (с 01.02.2009 до 01.10.2009) уполномоченными должностными лицами, предусмотренными статьей 14.1 Кодекса Томской области об административных правонарушениях, составлено 17070 протоколов об административных правонарушениях. При этом 34% от числа составленных протоколов - протоколы об административном правонарушении, предусмотренном статьей 3.28 КТоАП «Нахождение со слабоалкогольными напитками или пивом в местах массового отдыха граждан с детьми и иных общественных местах» (статья 3.28 введена Законом от 01.06.2009 № 75-ОЗ), 20% - протоколы об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.9 КТоАП «Сброс мусора, промышленных отходов, грунта, снега в неустановленных местах», 15% - протоколы об административном правонарушении, предусмотренном статьей 3.19 КТоАП «Нарушение тишины и покоя граждан». Следует отметить то, что более половины протоколов (964) составлено в отношении несовершеннолетних или их родителей.
Из числа составленных протоколов за 9 месяцев текущего года рассмотрено уполномоченными органами (административными комиссиями, мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав) 14815 (около 87 % составленных протоколов), в том числе:
административными комиссиями - 12651;
мировыми судьями - 1245;
комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав - 919.
Большая часть из числа рассмотренных дел - это дела об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КТоАП:
3.18 «Несоблюдение установленных требований к обеспечению мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда»;
3.19 «Нарушение тишины и покоя граждан»;
3.25 «Приобретение крепких спиртных напитков домашней выработки»;
3.28 «Нахождение со слабоалкогольными напитками или пивом в местах массового отдыха граждан с детьми и иных общественных местах»;
8.9 «Сброс мусора, промышленных отходов, грунта, снега в неустановленных местах».
Так, 32% рассмотренных дел административными комиссиями составляют дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.28 КТоАП, 22% дел - дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.9 КТоАП, 14% - дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.19 КТоАП.
Среди дел, рассмотренных мировыми судьями, 40% составляют дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.28 КТоАП, 16% - дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.19 КТоАП, 13% - дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.25 КТоАП.
Среди дел, рассмотренных комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, 40 % составляют дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.18 КТоАП, 28% - дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.28 КТоАП, 17% - дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.9 КТоАП.
Среди проблем, возникающих в процессе применения Кодекса Томской области об административных правонарушениях, следует отметить следующие.
При составлении протоколов об административных правонарушениях уполномоченные должностные лица нередко в протоколах указывают неполные сведения, а также противоречивую информацию при описании объективной стороны правонарушения, не указывают место и время совершения правонарушения, статью Закона, устанавливающую административную ответственность за совершенное деяние, в представленных материалах не всегда имеются доказательства, подтверждающие обстоятельства, изложенные в протоколе. В связи с чем из числа составленных протоколов только 87 % рассматриваются соответствующими уполномоченными органами. Указанные процессуальные нарушения приводят к длительному рассмотрению дел, а в некоторых случаях - к прекращению производства по делу в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
Участники парламентских слушаний также отмечают проблемы при применении статей КТоАП, носящих отсылочный характер на подзаконные нормативные правовые акты как государственных, так и муниципальных органов (в частности, ч.1 ст. 3.2, ст. 8.10 КТоАП).
Следует обратить внимание на проблему, связанную с невозможностью привлечения к административной ответственности лиц, допускающих нецелевое использование средств областного бюджета, местных бюджетов. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств влечет применение к нарушителям бюджетного законодательства мер, предусмотренных ст. 289 БК РФ, в том числе наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Однако в КоАП Российской Федерации прямо не предусмотрено право составления должностными лицами органов, исполняющих местные бюджеты, протоколов об административных правонарушениях в отношении нарушителей бюджетного законодательства. На предусмотрено такое право и Кодексом Томской области об административных правонарушениях (ранее такая норма была в Законе Томской области от 10.09.2003 № 108-ОЗ «Об административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства Томской области»). Поэтому в настоящее время у должностных лиц органов, исполняющих местные бюджеты, фактически отсутствует возможность привлечения лиц, допустивших нецелевое расходование бюджетных средств, к административной ответственности, несмотря на то, что такое право должностных лиц финансовых органов декларируется Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Вместе с тем, согласно пункту 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относится к ведению Российской Федерации.
Требования, предъявляемые к использованию бюджетных средств, срокам возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, срокам перечисления платы за пользование бюджетными средствами независимо от уровня бюджетной системы Российской Федерации, регламентированы Бюджетным кодексом Российской Федерации. Поэтому в силу положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях субъект Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за нарушение бюджетного законодательства в отношении получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов. В частности, по указанным основаниям были признаны в судебном порядке недействующими нормы Закона Хабаровского края от 26 декабря 2007 г. № 178 «Об административной ответственности в области бюджетного законодательства» (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.05.2008 № 58-Г08-5).
В этой связи требуется внесение соответствующих изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В частности, находящийся на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона № 480013-4 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (принят в первом чтении) предусматривает внесение изменений в КОАП Российской Федерации в части дополнения статьей 1.3-1 КоАП РФ, предусматривающей, что до принятия соответствующего федерального закона административная ответственность по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, может быть установлена законом субъекта Российской Федерации. Кроме того, Государственной Думой Томской области (постановление от 26.03.2009 № 2165) были направлены соответствующие поправки к указанному проекту федерального закона, направленные на установление должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о правонарушениях, совершенных получателями средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Однако, до сих пор указанный проект федерального закона во втором чтении не принят.
Требующей скорейшего решения в законодательстве об административных правонарушениях является проблема курения в общественных местах. Учитывая тот факт, что вопросы здоровья населения, борьбы с вредными привычками в целях профилактики хронических заболеваний и преждевременной смертности, обеспечения физического, психического и нравственного развития несовершеннолетних поднимаются на самом высоком уровне, крайне необходимой мерой стало бы введение статьи, предусматривающей ответственность за нарушение требования о запрете курения табака в определенных местах (такой запрет содержится в ст. 6 Федерального закона от 10.07.2001 № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака»).
К числу обозначенных проблем относится также низкая собираемость наложенных штрафов в связи с низкой платежеспособностью граждан, на которых составляются протоколы, в основной массе эти граждане относятся к категории малообеспеченных и безработных, а минимальные размеры штрафов высоки и взыскать их не представляется возможным.
Дополнительной мерой, направленной на повышение эффективности применения законодательства Томской области об административных правонарушениях могла бы стать организация более широкого информирования населения, разъяснительной работы среди несовершеннолетних об имеющихся запретах и предусмотренной в КТоАП ответственности за их нарушение.
В целях комплексного решения обозначенных проблем, консолидации сил органов государственной власти Томской области, органов местного самоуправления по обозначенным вопросам, учитывая высказанные предложения о совершенствовании отдельных норм Кодекса Томской области об административных правонарушениях участники парламентских слушаний рекомендуют:
Государственной Думе Томской области:
1. Обратиться в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с предложением:
1) ускорить принятие проектов федеральных законов:
- № 374456-4 «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» и статью 20.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (принят в первом чтении);
- № 480013-4 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (принят в первом чтении);
- № 188378-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу об ограничении курения табака»;
2) учитывая низкую платежеспособность населения, проработать на федеральном уровне возможность применения общественно-полезных работ в качестве альтернативы исполнения административного штрафа.
2. Предложить рабочей группе, образованной правовым комитетом Государственной Думы Томской области, провести анализ поступивших в ходе проведения парламентских слушаний предложений и подготовить проект закона о внесении соответствующих изменений в Кодекс Томской области об административных правонарушениях с учетом практики его применения.
3. Рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений в Кодекс Томской области об административных правонарушениях:
в статью 3.5, предусмотрев:
- в части 1 увеличение размера административных штрафов за устройство фейерверков организациями в запрещенных для этого местах, а равно использование неисправного или неаттестованного оборудования для устройства фейерверков либо несертифицированных фейерверочных изделий;
- в части 2 положение, что устройство фейерверков гражданами на улицах, в скверах, парках, других общественных местах в новогодние праздники, в государственные праздники Российской Федерации не является административным правонарушением;
в статью 3.18 (в части дополнения санкции статьи 3.18 возможностью применения предупреждения, а также снизить минимальный размер административного штрафа до 300 рублей);
в статью 3.19:
- в части установления административной ответственности за совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан на дачных участках;
- в части определения промежутков времени с 7 до 23 часов, в течение которых запрещено проведение строительно-монтажных работ, установить запрет на проведение указанных работ в субботу и воскресенье (за исключением аварийных и других неотложных работ), уточнить, что данный запрет начинает действовать через 6 месяцев - 1 год с момента сдачи многоквартирного жилого дома в эксплуатацию;
в статье 3.20:
- после слов «содержание грузового автотранспорта» исключить слова «пришедшего в негодность», так как у домов нередко стоит грузовой автотранспорт в рабочем состоянии в течение многих лет и используется 2- 3 раза в год;
- максимальный размер штрафа на граждан в части 1 увеличить до 500 рублей; в части 2 - увеличить до 1000 рублей;
в часть 3 статьи 5.1 (в части установления административной ответственности за появление с собакой без поводка и (или) намордника в общественных местах, выгул собак во дворах жилых домов, подъездах, на детских площадках, улицах, газонах, парках, скверах, рынках, пляжах, а также за выгул (либо содержание) домашних животных (кошек, собак) на лоджиях и балконах многоквартирных домов, в результате чего допускается загрязнение животными балконов квартир, расположенных этажом ниже;
в часть 5 статьи 5.1, дополнив ее нормой, предусматривающей административную ответственность за допущение по неосторожности нападения домашнего животного на человека и без причинения вреда здоровью человека (в соответствии действующей редакцией ч.5 ст. 5.1 ответственность наступает в случае, если причинен вред здоровью человека);
в статье 5.2 максимальный размер административного штрафа увеличить в части 1 - до 1500 рублей, в части 2 - до 2500 рублей (так как размер административного штрафа должен быть больше оплаты за пастьбу скота);
в статьи 7.15, 8.17 в части установления административной ответственности за нарушение порядка оформления, установки и размещения указателей, вывесок, объявлений, афиш и иной визуальной информации или их уничтожение; в статье 7.15 увеличить размер административного штрафа;
в статью 8.8 в части установления административной ответственности за мойку автотранспорта в границах придомовой территории многоквартирного жилого дома;
в статье 8.29 установить минимальный размер административного штрафа 300 рублей, а также дополнить санкцию указанной статьи возможностью применения в качестве наказания предупреждения;
в связи с экономической ситуацией и с учетом практики 2008 - 2009 годов снизить штрафные санкции в КТоАП, предусмотрев для должностных лиц административный штраф в размере от пяти тысяч до 25 тысяч рублей, для юридических лиц - от 25 тысяч до 50 тысяч рублей; в статьях, предусматривающих фиксированный размер административного штрафа, - предусмотреть минимальный и максимальный размер штрафных санкций;
рассмотреть вопрос о включении в КТоАП норм, которые были предусмотрены статьями 3.28, 7.11, 8.6, 8.9, 8.21, пунктами 4 и 5 статьи 14.1 КТоАП (утратили силу в связи со вступлением в силу Закона Томской области от 04.09.2009 № 166-ОЗ);
рассмотреть вопрос о внесении в статью 14.1 КТоАП изменений в части уточнения статей КТоАП, по которым перечисленные в ней должностные лица уполномочены на составление протоколов об административных правонарушениях;
рассмотреть вопрос о внесении в статьи КТоАП изменений в части снижения минимальных размеров административных штрафов, установления возможности применения предупреждения в качестве наказания в целях назначения наказания соизмеримо тяжести совершенного административного правонарушения;
рассмотреть вопрос о расширении перечня наказаний, применяемых за совершение административных правонарушений, предусмотренных КТоАП;
рассмотреть вопрос о закреплении механизма привлечения к административной ответственности без составления протокола об административном правонарушении;
рассмотреть вопрос о внесении в Закон Томской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий в Томской области» изменений в части увеличения размера субвенций, выделяемых на осуществление указанных государственных полномочий;
провести анализ количества составленных уполномоченными должностными лицами протоколов об административных правонарушениях, принятых по рассмотренным делам решений, а также результатов их обжалования.
Губернатору Томской области:
Активизировать работу по принятию правовых актов о должностных лицах исполнительных органов государственной власти Томской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии со статьей 14.1 Кодекса Томской области об административных правонарушениях.
Органам государственной власти Томской области совместно с органами местного самоуправления муниципальных образований:
Осуществлять мероприятия по информированию населения, в том числе вести разъяснительную работу среди несовершеннолетних, о составах правонарушений, предусмотренных Кодексом Томской области об административных правонарушениях, а также обеспечить необходимым количеством экземпляров Кодекса Томской области об административных правонарушениях расположенные на территории области общеобразовательные учреждения, библиотеки, соответствующие подразделения Управления внутренних дел по Томской области, Управления внутренних дел в городе Северск Томской области, мировых судей, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав:
Проводить разъяснительную работу среди несовершеннолетних о составах правонарушений, предусмотренных Кодексом Томской области об административных правонарушениях.
Органам местного самоуправления муниципальных образований Томской области:
1. Принять необходимые меры по созданию и деятельности административных комиссий в соответствии с Законами Томской области «Об административных комиссиях в Томской области», «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий в Томской области».
2. Принять нормативные правовые акты, за нарушение которых наступает административная ответственность в соответствии с Кодексом Томской области об административных правонарушениях (ст. 2.2, 3.1, 3.2, 7.1, 7.9, 7.14 - 7.16, 8.7, 8.10, 8.22, 8.26, 11.6, 13.5, 13.6).
Руководителям органов, должностные лица которых уполномочены на составление протоколов об административных правонарушениях:
Обратить внимание соответствующих должностных лиц на необходимость соблюдения требований действующего законодательства к составлению протоколов об административных правонарушениях.
Органам, рассматривающим дела об административных правонарушениях:
В случае неуплаты административного штрафа по вынесенным ими решениям в срок, предусмотренный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с требованиями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по каждому факту направлять материалы в соответствующие территориальные органы внутренних дел для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном статьей 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Управлению внутренних дел по Томской области, Управлению внутренних дел в городе Северск Томской области:
Обратить внимание на необходимость при получении материалов о неуплате административного штрафа соблюдения требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 Кодекса, в отношении лица, не уплатившего административный штраф.