Анализ законопроекта «О социальном патронате» (законопроект № 42197-6)

Анализ законопроекта «О социальном патронате» (законопроект № 42197-6)

NB! Паспорт Законопроекта № 42197-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства" в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД) Государственной Думы РФ
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=42197-6&02

Заключение по проекту федерального закона № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства», внесенному Правительством Российской Федерации
Выдано Комитетом Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей
 

Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей рассмотрел проект федерального закона № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства», внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроектом предлагается внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 июня 1999г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» в части совершенствования правового регулирования вопросов, связанных с обеспечением эффективной организации работы органов опеки и попечительства, направленной на своевременное выявление находящихся в социально опасном положении семей с детьми и последующим проведением с такими семьями предлагаемой законопроектом такой формы индивидуальной профилактической работы как социальный патронат. Комитет отмечает, что институт социального патроната применялся в ряде регионов Российской Федерации в соответствии с законами субъектов Российской Федерации до 2008 года, то есть до принятия Федерального закона «Об опеке и попечительстве». Предлагаемый законопроект восстанавливает институт социального патроната, но уже на федеральном уровне.

В соответствии с проектной редакцией статьи 8(2) Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» социальный патронат устанавливается: на основании акта органа опеки и попечительства или решения суда в отношении семьи с ребенком, находящейся в социально опасном положении, и только с письменного согласия родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего и с учетом мнения несовершеннолетнего, достигшего десятилетнего возраста. Установление социального патроната предусматривает составление индивидуального плана, включающего ряд мероприятий, направленных на обеспечение надлежащих условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего в семье, оказание социально-педагогической, медико-психологической помощи семье и т.д. Непрерывный срок осуществления социального патроната не может составлять более двух лет.

Учитывая то, что законопроект направлен на создание дополнительных гарантий сохранения ребенку «кровной» семьи, исключения практики произвольного отобрания ребенка из семьи, и предусматривает введение социального патроната только с согласия родителей, Комитет считает возможным поддержать концепцию законопроекта. Вместе с тем, по мнению Комитета, законопроект нуждается в доработке при его подготовке ко второму чтению.

Согласно проектной редакции пункта 1 пункта 8(2) Федерального закона ««Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» социальный патронат должен устанавливаться при отсутствии достаточных оснований для ограничения или лишения родителей (одного из них) родительских прав. Вместе с тем не ясно, каковы критерии достаточности или недостаточности указанных оснований. Неясно также, будут ли устанавливаться эти основания органом опеки и попечительства в ходе обследования условий жизни семьи или судом при рассмотрении вопроса об ограничении (лишении) родительских прав.

Из законопроекта неясно, кто может инициировать установление социального патроната: родители, суд или органы опеки и попечительства?

Проектной редакцией части 1 пункта 8(2) Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» предусмотрена возможность установления социального патроната по обращению одного из родителей. Вместе с тем в соответствии с проектной редакцией абзаца второго пункта 3 статьи 8(2) Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» для установления социального патроната требуется письменное согласие обоих родителей. Как отмечалось, в указанном положении законопроекта допускается обращение по вопросу об установлении социального патроната одного из родителей. В то же время не учитывается, что второй родитель или иные законные представители могут быть не согласны с таким обращением и могут противодействовать проведению органом опеки и попечительства обследования условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего. Законопроект не дает ответа на вопрос о возможности установления социального патроната при отсутствии консолидированного решения по данному вопросу всех заинтересованных лиц, пути разрешения сложившейся конфликтной ситуации, алгоритме действий органов опеки и попечительства при данных обстоятельствах.

В этом же пункте 2 предусмотрено, что по вопросу об установлении социального патроната вправе письменно обратиться несовершеннолетний, достигший десятилетнего возраста. Однако не принимается во внимание, что при отсутствии нормального воспитания и развития несовершеннолетний, достигший указанного возраста, в ряде случаев может не иметь возможности изложить свое обращение письменно. Также не ясно, куда именно должны обратиться заинтересованные лица по вопросу об установлении социального патроната.

Пункт 3 новой статьи 8(2) Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» нуждается в доработке в части, касающейся осуществления мероприятий социального патроната образовательными, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно законопроекту социальный патронат осуществляется органом опеки и попечительства в соответствии с планом организации социального патроната. Таким образом, в случае осуществления указанными организациями мероприятий, предусмотренных планом организации социального патроната, по сути, подразумевается осуществление ими функций органов опеки и попечительства в сфере социального патроната, что нуждается в дополнительном обсуждении с учетом норм Федерального закона «Об опеке и попечительстве». Представляется, что при реализации связанных с социальным патронатом мероприятий органы опеки и попечительства должны взаимодействовать с перечисленными выше организациями. Такая возможность взаимодействия предусмотрена частью 3 статьи 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве».

Пункт 3 новой статьи 8(2) Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» не вносит ясности в вопрос о значении акта об установлении социального патроната для возникающих на его основании отношений, круге лиц, между которыми возникают отношения на его основании, содержании этих отношений.

В пункте 4 новой статьи 8(2) Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» предусматривается, что социальный патронат может быть установлен решением суда. В то же время в данном положении законопроекта определено, что орган опеки и попечительства издает акт об установлении социального патроната. Подобный подход к регулированию вопроса об установлении социального патроната не позволяет определить, какой из названных юридических фактов является основанием его установления.

В пункте 5 новой статьи 8(2) Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» имеется неопределенность относительно момента, в который органом опеки и попечительства должно оцениваться, сохранение обстоятельств, послуживших основанием для установления социального патроната, с целью определения целесообразности его повторного установления.

Также в законопроекте не решен вопрос, касающийся действий органов опеки и попечительства в случае сохранения обстоятельств, явившихся основанием для установления социального патроната, по завершении определенного срока его осуществления и отсутствии оснований для лишения родителей родительских прав или ограничения родителей в родительских правах, а также отсутствии согласия родителей или иных законных представителей на повторное установление социального патроната.

Пункт 7 новой статьи 8(2) Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» не согласуется с пунктом 1 данной новой статьи в части решения вопроса об определении порядка проведения обследования условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего. Согласно пункту 1 такое обследование осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 122 Семейного кодекса Российской Федерации, тогда как в пункте 7 установлено, что порядок проведения обследования включается в положение о социальном патронате, утверждаемое Правительством Российской Федерации.

К законопроекту имеются также редакционные и юридико-технические замечания.

Также в Комитет поступили заключение Общественной палаты Российской Федерации, замечания и предложения Аналитического центра «Семейная политика.рф», а также многочисленные обращения, в которых содержатся справедливые опасения возможности произвольного применения, ибо четко не сформулированы основания, при наличии которых может быть осуществлено вмешательство в семью, в том числе проведено обследование условий жизни.

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в своем заключении отмечает, что возложение на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления новой группы полномочий по осуществлению социального патроната предполагает внесение изменений в бюджетное законодательство, предусматривающих источники покрытия расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на осуществление названных полномочий. В связи с этим, в части вопросов своего ведения Комитет считает возможным поддержать законопроект при условии учета указанного замечания ко второму чтению.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы высказало ряд замечаний к законопроекту, в том числе касающихся наличия внутренних противоречий, содержащихся в законопроекте.

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера поддерживает концепцию законопроекта.

От законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на законопроект поступило 10 положительных отзывов, от исполнительных – 16.

Вместе с тем, по мнению Комитета, все высказанные замечания могут быть учтены при подготовке законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении.

Учитывая изложенное, Комитет рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства» в первом чтении.

Председатель Комитета
Е.Б. Мизулина
 

Правовой Анализ проекта федерального закона № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства»
Выполнен Общественным Центром правовых экспертиз и законопроектной деятельности
 

Законопроект разработан Министерством образования и науки РФ и внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. Законопроект регулирует вопросы введения в России института так называемого «социального патроната».

В статье 2 законопроекта предлагается расширить перечень оснований, необходимых для присвоения семье статуса семьи, находящейся в социально - опасном положении. На сегодняшний день согласно действующему законодательству семьей в социально-опасном положении является семья, где «родители или иные законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними». Этот, и без того широкий и неопределенный перечень оснований признания семьи «социально опасной» предлагается дополнить еще одним признаком: если родители «создают своими действиями (бездействиями) условия, препятствующие их (детей) нормальному воспитанию и развитию».

В законопроекте не определено, что следует считать «нормальным воспитанием и развитием» или же «отрицательным влиянием на поведение детей». Эти понятия являются оценочными категориями. Вопрос о том, кого из родителей следует считать нормально воспитывающими своих детей, а кого - нет, полностью отнесен на усмотрение чиновников. Это дает возможность органам опеки и попечительства признать практически любую семью социально опасной и установить над ней социальный патронат.

Подпункт «б» пункта 1 статьи 2 законопроекта определяет социальный патронат как форму осуществляемой органом опеки и попечительства индивидуальной профилактической работы, направленной на предотвращение утраты родительского попечения путем оказания семье, находящейся в социально - опасном положении, социально – педагогической, медико-психологической помощи, помощи в воспитании, развитии, реализации и защите прав несовершеннолетнего».

Как видно из приведенного определения, речь идет о предоставлении социальными службами воспитательных и психологических методик и технологий, так называемой «социальной реабилитации» (подпункт 3 пункта 1 статьи 12 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»).

При этом право определять, каким должно быть надлежащее воспитание, содержание и развитие ребенка в семье, предоставляется не родителям, а чиновникам.

Законопроект не предусматривает материальной или какой-либо иной реальной поддержки семей.

Между тем, согласно статье 7 Конституции РФ Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства. Поэтому меры, применяемые к родителям за ненадлежащее воспитание и содержание своих детей, могли бы быть оправданы в условиях выполнения государством своих обязательств в отношении поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, гарантированной в Конституции Российской Федерации.

Такой подход соответствует и Конвенции ООН о правах ребенка, в пункте 2 статьи 18 которой говорится, что в целях гарантии и содействия осуществлению прав, изложенных в настоящей Конвенции, государства - участники оказывают родителям и законным опекунам надлежащую помощь в выполнении ими своих обязанностей по воспитанию детей и обеспечивают развитие сети детских учреждений.

Законопроектом же предлагается все расходы по обеспечению детей возложить на плечи родителей, давая при этом указания родителям по содержанию собственных детей. В план организации социального патроната включается также порядок мониторинга его исполнения. Это значит, что семье не только будут даны обязательные предписания по соблюдению прав детей на надлежащее содержание, воспитание и развитие, но будет производиться контроль за их исполнением.

В законопроекте прямо указано: «В случае возникновения достаточных оснований для лишения или ограничения родителей (одного из них) родительских прав во время осуществления социального патроната или по завершении установленного срока его осуществления орган опеки и попечительства ОБЯЗАН предъявить иск в суд о лишении родителей (одного из них) родительских прав либо об ограничении их (его) в родительских правах».

Позиционируемый как система профилактики социального сиротства и сохранения семьи, законопроект на самом деле является инструментом разрушения семей, увеличения количества социальных сирот (детей-сирот при живых родителях), отбирания детей, в том числе из-за бедности.

Причем ребенок может быть отобран в любой момент социального патроната. Так, статьей 3 законопроекта вносятся изменения в статью 77 Семейного кодекса РФ, позволяющие органам опеки и попечительства самим издавать акты о немедленном отобрании ребенка из семьи. При этом статус органов опеки и попечительства поднимается до уровня органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Одновременно законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон «Об основах системы профилактики и правонарушений несовершеннолетних» положением, позволяющим проводить индивидуальную профилактическую работу в отношении несовершеннолетних, находящихся в социально-опасном положении, в том числе с помещением их в учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (ст. 8 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»). При этом в силу положений статей 155.1 – 155.3 Семейного кодекса РФ решения суда для этого не требуется.

То есть законопроект наделяет органы опеки и попечительства правом при назначении социального патроната издавать акт о немедленном отобрании ребенка из семьи и помещении его в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, без решения суда или вышестоящего административного органа.

Таким образом, законопроектом узаконивается практика отобрания детей из семей по самым широким и неясным критериям, определяемым органами опеки и попечительства. Согласно пункту 3 статьи 2 законопроекта социальный патронат назначается по итогам обследования условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего, проведенного органом опеки и попечительства в порядке, предусмотренном статьей 122 Семейного кодекса РФ.

Статья 122 Семейного кодекса РФ предусматривает порядок выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Причем, в силу статьи 121 Семейного кодекса РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, - это не только дети, чьи родители умерли или лишены родительских прав, но и дети, проживающие в семьях, чьи родители (по мнению органов опеки и попечительства) «уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения».

Широта и неопределенность формулировок позволяет чиновникам вторгаться с проверками практически в любую семью, имеющую детей.

Эти положения фактически нивелируют требования статьи 23 Конституции РФ, гарантирующей право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, статьи 24 Конституции РФ, согласно которой сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются, а также статьи 25 Конституции РФ, устанавливающей принцип неприкосновенности жилища. В том же пункте 3 статьи 2 законопроекта указано, что социальный патронат устанавливается органом опеки и попечительства с письменного согласия родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего и с учетом мнения несовершеннолетнего, достигшего десятилетнего возраста.

Однако, пунктом 4 статьи 2 законопроекта предлагается предоставить право судам выносить решения об установлении социального патроната в случае, если не установлены достаточные основания для ограничения или лишения родителей (одного из них) родительских прав.

То есть, в случае отказа родителей от установления социального патроната, дело может быть передано в суд, который либо лишит их родительских прав, либо всё - равно назначит социальный патронат.

Понятно, что большинство родителей подпишут любое заявление под любыми условиями, лишь бы не потерять своего ребенка. Такое заявление никак нельзя считать добровольным, т.к. оно будет отобрано на кабальных условиях, в которые законопроект ставит родителей.

Кроме того, данное положение законопроекта провоцирует увеличение количества необоснованных исковых заявлений, подаваемых в суды органами опеки и попечительства о лишении или ограничении родительских прав.

Социальный патронат может быть установлен над родителями и по заявлению ребенка, достигшего десятилетнего возраста. Данное положение не согласуется со статьей 60 Конституции РФ, согласно которой гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Согласно статье 26 Гражданского кодекса РФ частичная дееспособность гражданина наступает с четырнадцати лет. До достижения этого возраста защиту прав и интересов детей осуществляют родители. Указанные возрастные пределы установлены не случайно, т.к. именно с ними законодатель связывает достижение ребенком способности своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (статья 21 Гражданского кодекса РФ). Способность десятилетнего ребенка осознавать характер и последствия подачи им заявления об установления над его семьей социального патроната вызывает сомнения.

Следует также заметить, что социальный патронат является технологией защиты прав ребенка, которая на Западе назначается, как правило, ювенальными судами.

В России же законопроект «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе в Российской Федерации», предусматривающий возможность создания в нашей стране ювенальных судов, отклонен Государственной Думой во втором чтении 08.10.2010 г.

Тем не менее, данным законопроектом предлагается наделить суды общей юрисдикции функциями ювенальных судов, что фактически означает введение в России ювенальной юстиции, не смотря на массовый протест общественности.

Анализируя западный опыт социального патроната, следует также заметить, что согласно научным исследованиям, проведенным в США, социальный патронат эффективен в отношении семей, где уже есть все установленные судом основания для лишения или ограничения родительских прав, но в целях сохранения семьи суд все же оставляет ребенка с родителями под контролем государства. А применение программ по социальному патронату в отношении широкого круга семей, напротив, оказалось неэффективным. _____________________________________________________________ Kristine Nelson, Barbara Walters, Don Schweitzer, Betty J. Blythe, Peter J. Pecora, «A Ten-Year Review of Family Preservation Research: Building the Evidence Base», January 4, 2009.

http://www.casey.org/Resources/Publications/pdf/TenYearReviewFamilyPreservation_FR.pdf (проверено 12.04.2012)

Законопроектом же предлагается ввести в России самую малоэффективную систему, при которой социальный патронат будет назначаться над семьями в случае недостаточности оснований для лишения или ограничения родительских прав.

Помимо неэффективности, подтвержденной международными исследованиями, данное положение нарушает принцип автономии семьи и невмешательства кого - либо в дела семьи, установленный в статье 1 Семейного кодекса РФ.

Конституционный Суд РФ в своем определении от 26.05.2011 N 875-О-О указал, что, данный принцип является конкретизацией положения статьи 38 Конституции РФ о защите государством семьи, материнства, отцовства и детства. Таким образом, нарушение этого принципа вступает в противоречие не только с семейным законодательством Российской Федерации, но и с данной конституционной нормой.

Таким образом, произвольное вмешательство государственных органов в дела семьи, установление над семьей государственного контроля, нарушает конституционное право граждан на защиту семьи, материнства и детства.

22 апреля 2010 года Президиум Межрелигиозного Совета России выступил с заявлением, в котором лидеры всех традиционных для России конфессий единодушно заявили: «Нам видятся опасными любые меры, которые бы позволили чиновникам вмешиваться во внутреннюю жизнь семьи, в ее мировоззрение и образ жизни, в кровную связь родителей и детей. Ребенок счастлив только тогда, кода живет вместе со своими отцом и матерью. Нормы внутрисемейных отношений заложены Творцом в природу человека, и разрушение их принесет несчастье человеку и народу. Вмешиваться в тайну внутренней жизни семьи следует лишь в крайнем случае, когда жизни или здоровью человека угрожает опасность. Мы считаем противоречащими свободе и самой природе личности акты, позволяющие отнимать ребенка на основании размытых критериев, трактуемых разными мировоззрениями по-разному».

Межрелигиозный совет России также отметил: «Россия нуждается в развитии законодательства о семье, в том числе защищающего интересы ребенка и законные права его отца и матери. В то же время меры государственного или общественного контроля над жизнью ребенка в семье, а также соответствующие рекомендации по правоприменительной практике должны вырабатываться исключительно в процессе открытой дискуссии с участием законодательной, исполнительной и судебной власти, медицинских и правоохранительных учреждений, родительских комитетов, педагогической общественности».

Однако, не смотря на рекомендации всех духовных лидеров страны, отражающих взгляды большинства населения России, а также на законодательное установление об обязательном общественном обсуждении социально значимых законопроектов, данный законопроект не был вынесен на общественное обсуждение.

Законопроект содержит коррупциогенные факторы.

Неопределенность критериев социально-опасного положения семей, характера предъявляемых к ним требований, в сочетании с широкими дискреционными полномочиями органов опеки и попечительства, позволяющие отобрать ребенка в любой момент практически у любой семьи, создают беспрецедентные условия для коррупции и злоупотреблений должностным положением.

Законопроект вводит в Российской Федерации ювенальную систему западного образца, против которой выступает большинство граждан России независимо от этнической и религиозной принадлежности, политических взглядов и социального положения. Категорически против неё высказывается Русская Православная Церковь и другие религиозные конфессии.

Первые попытки введения в России социального патроната, которые состоялись еще в апреле 2010 года, вызвали возмущение институтов гражданского общества.

Около здания Общественной палаты Российской Федерации, предложившей принять указанную систему, состоялся митинг «Общество против общественной палаты», участники которого подписали коллективное обращение к Президенту Российской Федерации с требованием остановить «ювенальный проект» в России и передали его в Администрацию Президента РФ вместе с очередной партией собранных в регионах 30000 подписей граждан под письмами протеста.

Одновременно в Общественную палату РФ были переданы заключение правовой и антикоррупционной экспертизы на данный законопроект, а также предложения по конструктивному изменению законопроекта, направленные на сохранение и реабилитацию российских семей без ювенальной юстиции (http://www.ruskline.ru/news_rl/2010/06/18/obwestvo_protiv_obwestvennoj_palaty/)

В коллективном обращении к Общественной палате РФ, в частности, говорилось: «Игнорировать подобные (антиювенальные) настроения в обществе, а тем более, предлагать власти «от имени народа» нечто противоположное, - означает осознанное провоцирование дестабилизации в стране. Подобные действия Общественной палаты РФ мы считаем безответственными и недопустимыми с точки зрения государственных и общественных интересов».

Учитывая протестные настроения в обществе, принятие данного законопроекта может повлечь повышение уровня общественного недовольства и как следствие, дестабилизации общества.
 

Резюме аналитического доклада
Фамилистическо-правовой анализ законопроекта № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства»
Выполнен фондом "СемейнаяПолитика.РФ"
 

Постоянный адрес полной версии: familypolicy.ru/rep/rf-12-033

Рассматриваются фамилистическо-правовые следствия возможного принятия законопроекта № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства» (последствия возможного принятия законопроекта для благополучия и защищенности института семьи и конкретных семей Российской Федерации).

В результате анализа установлено следующее:

• в положениях законопроекта, относящихся к социальному патронату, имеются существенные коррупциогенные факторы, такие как широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле "вправе", установление неопределенных требований к гражданам, юридико-лингвистическая неопределенность, вследствие чего принятие законопроекта может создать условия для более широкого проявления коррупции в деятельности как органов опеки и попечительства, так и судов;
• законопроект связывает установление социального патроната с конкретными положениями норм действующего законодательства, включающими серьезные коррупциогенные факторы;
• вопреки уверениям разработчиков законопроекта о добровольности установления социального патроната, законопроект, с учетом существующей правоприменительной практики, создает возможности фактического принуждения семей к установлению социального патроната;
• применение положений законопроекта с большой вероятностью поведет к следствиям, противоречащим общепризнанным нормам международного права (таким, как ст. 12 Всеобщей декларации прав человека, ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 16 Конвенции о правах ребенка, ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее обязывающем толковании Европейским Судом по правам человека) и основополагающим нормам российского права (ст. 38 Конституции РФ, принцип недопустимости произвольного вмешательства в дела семьи, принцип автономности семьи);
• положения законопроекта и ожидаемые следствия их применения не отвечают базовым принципам семейной политики, выработанным представителями фамилистического подхода в социологии семьи, таким как принцип суверенности семьи (ее независимости от государства) и принцип свободы выбора семьей образа жизни;
• законопроект не учитывает, что семейное неблагополучие, как правило, связано не с виновным поведением родителей, а является системным следствием бедности семьи, в связи с чем неверно определяет приоритеты семейной политики, предполагая направление бюджетных средств не на материальную поддержку семей, устраняющую реальные причины семейного неблагополучия, а на малоэффективную работу со следствиями этих причин;
• законопроект не учитывает данных научных исследований, позволяющих оценить эффективность осуществления зарубежных программ, аналогичных социальному патронату, и показывающих, что такие программы эффективны лишь, если осуществляются в отношении семей, где уже имеются достаточные основания для немедленного отобрания ребенка, лишения/ограничения родительских прав, и полностью неэффективны, когда осуществляются в отношении широкого круга семей, выделяемых на неопределенных основаниях;
• предоставление органам местного самоуправления, осуществляющим функции органов опеки и попечительства, полномочий самостоятельно издавать акт о немедленном отобрании ребенка в порядке ст. 77 Семейного кодекса РФ нецелесообразно, так как уменьшает степень административного контроля в отношении правомерности решений этих органов об отобрании детей. В целом, проделанный анализ приводит к выводу о том, что меры, предусмотренные законопроектом, в предложенном виде будут неэффективными, ухудшат, а не улучшат положение семьи и детей в Российской Федерации, приведут к следствиям, противоречащим основополагающим нормам российского и международного права, создадут условия для дополнительного проявления коррупции. На основании проделанного анализа даются рекомендации Государственной Думе РФ, профильному Комитету Государственной Думы РФ, депутатам Государственной Думы РФ и членам Совета Федерации. Рекомендуется отклонить законопроект в полном объеме, а при невозможности такого решения обеспечить внесение в него ряда изменений, в частности:
• исключить возможность установления социального патроната органами опеки и попечительства на коррупциогенных основаниях, исключить соответствующие коррупциогенные положения из норм действующего законодательства;
• предусмотреть установление социального патроната исключительно судом и только в случаях, когда суд уже установил достаточные основания для лишения/ограничения родительских прав, однако еще возможно сохранение семьи, а оставление ребенка с родителями под контролем органов опеки и попечительства не повлечет явной и непосредственной угрозы жизни/здоровью ребенка;
• исключить возможность для введения дополнительных оснований установления социального патроната законодательством субъектов Российской Федерации;
• включить в понятие социального патроната оказание целевой материальной помощи семьям;
• исключить возможность самостоятельного принятия акта об отобрании ребенка в порядке ст. 77 Семейного кодекса РФ органом местного самоуправления, выполняющим функции органа опеки и попечительства. 

Текст Аналитического доклада «Фамилистическо-правовой анализ законопроекта № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства»